VI SAB/Wa 27/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2007 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania w terminie 90 dni rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku T. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] marca 2006 r. o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci z dnia [...] sierpnia 1995 r. zawartej pomiędzy T. S.A. z siedzibą w W. a A. S.A. z siedzibą w K.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 21 marca 2006 r. T. S.A. (zwana dalej skarżącą) zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanym dalej Prezesem UKE) o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy w sprawie zasad współpracy i wzajemnych rozliczeń usług telekomunikacyjnych zawartej w dniu [...] sierpnia 1995 r. pomiędzy stroną skarżącą a A. S.A. z siedzibą w K.. Przedmiotem powyższego wniosku było ustalenie zasad rozliczeń za zakańczanie połączeń strefowych w sieci skarżącej i w sieci A. S.A., za zakańczanie połączeń w obszarze tranzytowym i poza obszarem tranzytowym w sieci skarżącej, za połączenia do numerów AUS oraz za tranzyt połączeń z sieci A. S.A. przez sieć skarżącej do sieci innych operatorów. Pismem z dnia 30 marca 2006 r. Prezes UKE zawiadomił zainteresowane strony o wszczęciu postępowania we wskazanym wyżej przedmiocie, zwracając się równocześnie do A. S.A. o przedstawienie w terminie 14 dni stanowiska do złożonego przez skarżącą wniosku. A. S.A. pismem z dnia 18 kwietnia 2006 r., które wpłynęło do organu w dniu 20 kwietnia 2006 r. przedstawiła swoje stanowisko merytoryczne. W szczególności odniosła się do kwestii punktu styku sieci, stawek rozliczeniowych oraz kwestii negocjacyjnych. Prezes UKE pismem z dnia 24 maja 2006 r. wezwał skarżącą do przekazania w terminie 14 dni wyjaśnień w jaki sposób i z uwzględnieniem jakich kryteriów zostały wyliczone stawki za zakończenie połączenia w i poza Otr w sieci skarżącej oraz za tranzyt przez sieć skarżącej w i poza Otr. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 24 maja 2006 r., pismem z dnia 14 czerwca 2006 r. skarżąca wniosła o przedłużenie wyżej wskazanego terminu do dnia 23 czerwca 2006 r., który pismem Prezesa UKE z dnia 21 czerwca 2006 r. został przedłużony do dnia 30 czerwca 2006 r. W dniu 14 czerwca 2006 r. Prezes UKE wydał postanowienie w trybie art. 36 k.p.a. informując stronę, iż wniosek skarżącej z dnia 21 marca 2006 r. o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci zawartej w dniu [...] sierpnia 1995 r. pomiędzy skarżącą a A. S.A. zostanie rozpatrzony do dnia 21 sierpnia 2006 r. Strona skarżąca wypełniając wezwanie Prezesa UKE zawarte w piśmie z dnia 24 maja 2006 r. przedstawiła żądane wyliczenia i dalsze wyjaśnienia w sprawie w piśmie z dnia 28 czerwca 2006 r., w których ustosunkowała się do wyjaśnień A. S.A. Strona przestawiła także swoje stanowisko w sprawie. W dniu 11 sierpnia 2006 r. organ wydał postanowienie w trybie art. 36 k.p.a. informując stronę, iż wniosek skarżącej zostanie rozpatrzony do dnia 25 października 2006 r. W dniu 18 sierpnia 2006 r. przekazano stanowisko skarżącej drugiej stronie, tj. A. S.A. Następnie pismem z dnia 28 sierpnia 2006 r. organ wezwał ponownie skarżącą do przekazania wyjaśnień w jakim zakresie zatwierdzona decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. przez Prezesa UKE Oferta Ramowa o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci wpływa na złożony wniosek i czy w związku z faktem pojawienia się RIO 2006 r. na rynku skarżąca zamierza wniosek zmodyfikować. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz pismami procesowymi na podstawie ustawy Prawo telekomunikacyjne i unormowań unijnych. Postanowieniem z dnia 24 października 2006 r. Prezes UKE wyznaczył ponownie termin rozpatrzenia wniosku do dnia 31 grudnia 2006 r. Kolejny termin do dnia 1 marca 2007 r. wyznaczony został postanowieniem organu z dnia 2 stycznia 2007 r., następny - do dnia 30 kwietnia 2007 r. postanowieniem z dnia 28 lutego 2007 r. i do dnia 29 czerwca 2007 r. postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2007 r. Wreszcie Prezes UKE po raz kolejny wezwał pismem z dnia 26 czerwca 2007 r. skarżącą o przekazanie uzasadnienia w kwestii sposobu w jaki zostały wyliczone stawki za usługi dostępu użytkowników A. S.A. do AUS. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2007 r. Prezes UKE wyznaczył ponownie termin rozpatrzenia wniosku do dnia 28 sierpnia 2007 r. Ponadto, Prezes UKE pismem z dnia 28 czerwca 2007 r. zawiadomił zainteresowane strony, że do sprawy zostały dołączone dwa pisma UKE (z dnia 28 kwietnia 2006 r. i z dnia 30 maja 2007 r.) i jedno pismo skarżącej (z dnia 6 czerwca 2007 r.) mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko UKE wyrażone we wskazanych wyżej pismach dotyczyło wątpliwości organu, czy T. S.A., kwestionująca powołanie Anny Streżyńskiej na stanowisko Prezesa UKE, w dalszym ciągu wyraża wolę dalszego prowadzenia postępowań administracyjnych z wniosku T.S.A. w zakresie zmiany umów tzw. "bill and keep", zaś pismem z dnia 6 czerwca 2007 r. T. S.A. oświadczyła, iż nie wycofuje złożonych wniosków. W złożonej skardze na bezczynność organu T. S.A. zarzuciła Prezesowi UKE naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie terminów załatwiania spraw administracyjnych oraz domagała się zobowiązania organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci z dnia [...] sierpnia 1995 r. zawartej pomiędzy A. S.A. a skarżącą w zakresie objętym złożonym 21 marca 2006 r. wnioskiem. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż termin do załatwienia wnioskowanej sprawy przez Prezesa wynikał z art. 28 ust. 1 w związku z art. 30 Pt. i wynosił 90 dni. Uchybienie temu mającemu charakter procesowy terminowi przez Prezesa nie pozbawiało organu możliwości wydania w terminie późniejszym skutecznej decyzji, choć powoduje skutki procesowe określone w k.p.a. Zgodnie z art. 35 – 38 k.p.a. sprawy powinny być załatwiane niezwłocznie, natomiast sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinny być załatwione nie później, niż w ciągu jednego miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Niezałatwienie sprawy w powyższych terminach skutkuje stanem bezczynności organu administracji. Możliwość jaką daje art. 36 § 1 k.p.a., iż w przypadku przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy organ obowiązany jest zawiadomić stronę o tym fakcie i podać przyczyny zwłoki i nowy termin załatwienia sprawy, nie może być wykorzystywana w nieskończoność. Wyznaczenie nowego terminu musi być jednak obiektywnie uzasadnione i nie może być przez organ dokonywane w sposób swobodny i dowolny. Skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie organ uchybił art. 36 § 1 k.p.a. przez niepodanie przyczyny zwłoki, co rodzi przekonanie o nieskuteczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Takim działaniem naruszono zasadę zaufania do organów Państwa – art. 8 k.p.a. i zasadę szybkości postępowania – art. 12 k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uzasadnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie wydania decyzji w przedmiocie zmiany umowy o połączeniu sieci. W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się wydania decyzji w oparciu o art. 30 w związku z art. 27 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne (zwane dalej Pt.). Złożony wniosek dotyczył ustalenia zasad rozliczeń za zakańczanie połączeń strefowych w sieci skarżącej oraz w sieci A. S.A., za zakańczanie połączeń w obszarze tranzytowym i poza obszarem tranzytowym, za połączenia do określonych numerów oraz za tranzyt połączeń przez określoną sieć do innych operatorów. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pt. wniosek podlegał załatwieniu przez Prezesa UKE w terminie 90 dni od dnia złożenia. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w sprawie ze złożonego ww. wniosku. Skarga została złożona w przewidziany prawem sposób. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Oznacza to sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku gdy mamy do czynienia z bezczynnością organu właściwym trybem postępowania jest uprzednie złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Wyczerpanie tego środka będzie stanowiło o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie sprawy należało do Prezesa UKE, który zgodnie z art. 190 ust. 3 Pt. jest centralnym organem administracji rządowej, znajdującym się w kręgu wskazanych w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. organów administracji publicznej, z zastrzeżeniem wynikającym z pkt 4 tego artykułu stanowiącego, że ilekroć jest mowa w przepisach k.p.a. o ministrach rozumie się przez to również m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej. Przepis art. 17 k.p.a. nie ustanawia nad ministrami, a więc również kierownikami centralnych urzędów administracji rządowej organu wyższego stopnia, tak więc dyspozycja art. 37 § 1 k.p.a. złożenia zażalenia na niezałatwienie przez dany organ sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, w przypadku centralnego organu administracji rządowej nie ma zastosowania. Konsekwentnie do powyższych wywodów, T. S.A. była uprawniona do złożenia skargi na bezczynność Prezesa UKE bez zachowania rygorów art. 52 § 1 p.p.s.a., a także bez konieczności wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, o której mowa w § 3 i § 4 art. 5 k.p.a., bowiem obowiązek ten odnosi się do skarg na inne akty i czynności, niż wskazane w pkt 1 – 3 art. 3 p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) lub dotyczy kontrolowanych przez sąd z mocy ustaw szczególnych aktów i działań administracji publicznej oraz aktów i działań podmiotów spoza tego kręgu poddanych kontroli sądowej. W przedmiotowej sprawie Prezes UKE, w związku ze złożonym przez T. S.A. wnioskiem z dnia 21 marca 2006 r. o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci, zawiadomił pismem z dnia 30 marca 2006 r. zainteresowane strony, a więc skarżącą i A. S.A. będącą stroną umowy podlegającej zmianie, o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Załatwienie sprawy poprzez wydanie na podstawie art. 27 ust. 2 Pt. decyzji zmieniającej określone w umowie o współpracy kwestie powinno nastąpić w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o czym stanowi art. 28 ust. 1 Pt. znajdujący zastosowanie na podstawie art. 30 Pt. Jak wynika ze skargi, do czasu jej wniesienia, a także w dacie rozprawy przed sądem administracyjnym, tj. do dnia 31 października 2007 r., żadna decyzja w sprawie nie została przez Prezesa UKE wydana. Takie działanie organu, w ocenie Sądu, narusza prawo i uzasadnia skargę na jego bezczynność wyrażającą się tym, że w przepisanym czasie, organ nie wydał nakazanego określonym przepisem aktu lub czynności lub w inny sposób nie zakończył postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu oznacza sytuację niepodjęcia przez organ administracji w prawnie zakreślonym czasie, w indywidualnej sprawie administracyjnej czynności lub sytuację, w której organ prowadzi wprawdzie postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu (patrz: T. Woś (w:) T.Woś (red.), H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że w sprawie zachodziła konieczność sukcesywnego weryfikowania materiału dowodowego, stopień zawiłości sprawy był znaczący, a wyjaśnienia skarżącej niezadowalające. Powyższe wyjaśnienia nie mogą znaleźć uznania Sądu. Po pierwsze, nie jest rzeczą nieznaną, iż materia regulowana przez ustawę Prawo telekomunikacyjne jest materią skomplikowaną. Prawdopodobnie z tych względów ustawodawca odstąpił w procedurze wydawania decyzji o dostępie telekomunikacyjnym (zawarcia umów, zmiany tych umów) od terminów załatwiania spraw przyjętych w art. 35 k.p.a. i ustalił w art. 28 ust. 1 Pt. termin 90 dni. Ponadto, organ rozstrzygający sprawę jest organem wyspecjalizowanym, któremu problematyka telekomunikacyjna oraz regulacje tej problematyki dotyczące są doskonale znane. Prezes UKE, dysponując całym, wykwalifikowanym aparatem pomocniczym i mając na względzie termin, w którym powinien wydać decyzję, musi umieć ocenić na wstępie jakie kwestie w sprawie ze złożonego wniosku będą wymagały wyjaśnień i odpowiednio do tej oceny prowadzić postępowanie wyjaśniające. Nie może być tak, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, że organ po 10 miesiącach prowadzenia sprawy i po kolejnym wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, zwraca się ponownie do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień (wezwanie z dnia 26 czerwca 2007 r.), przedłużając tym samym czas załatwienia sprawy. Takie procedowanie może rodzić uzasadnioną obawę wnioskodawcy, że organ nie zamierza w ogóle wydać decyzji w przedstawionej mu sprawie, co uzasadnia skargę na bezczynność jako jedyny środek obrony praw podmiotu daremnie oczekującego od organu administracji rozstrzygnięcia. Należy również stwierdzić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność organu, bez znaczenia pozostają powody, dla których organ nie wydał decyzji. Nie może więc mieć znaczenia argumentacja, że sprawa była zawiła lub że sprawa nie kwalifikuje się jeszcze według oceny organu do wydania rozstrzygnięcia np. zebrana w sprawie dokumentacja, mimo znaczącego upływu czasu, nie jest ciągle wystarczająca. Jak przyjął w wyroku z dnia 5 listopada 1987 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13) z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest, czy organ ten nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie trudno organowi zarzucić wprost opieszałość, jednak sposób w jaki procedował był nieprawidłowy i nie miał nic wspólnego z najszerzej i najbardziej racjonalnie pojętą zasadą szybkości i prostoty postępowania regulowaną art. 12 k.p.a. Organ jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, jednak obowiązek ten nie może służyć jako wytłumaczenie prowadzenia sprawy w sposób przewlekły. Jak już to wyżej powiedziano, organ musi wiedzieć jakie informacje i wyjaśnienia będą mu niezbędne do wydania decyzji, a ewentualna zmiana stanu faktycznego w trakcie prowadzonego postępowania może skutkować koniecznością zwrócenia się o dodatkowe wyjaśnienia, jednak organ nie może z takiej okoliczności korzystać wielokrotnie i w nieskończoność. Wiąże się to z koniecznością uniemożliwienia wystąpienia sytuacji, w której organ byłby stroną uprzywilejowaną, a strona skarżąca (wnioskodawca) utraciłaby całkowitą zdolność ubiegania się o rozstrzygnięcie sprawy, co byłoby niezgodne z gwarantującymi taką możliwość art. 35 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że ustawodawca uwzględniając niebezpieczeństwo wystąpienia w przedmiotowej sprawie zjawiska "bezkarności" Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wprowadził do ustawy Prawo telekomunikacyjne art. 206 ust. 1, art. 30 oraz art. 28 ust 1 w związku z art. 27 ust. 2. Zgodnie z treścią art. 206 ust. 1 Pt. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a. ze zmianami wynikającymi z ustawy Prawo telekomunikacyjne. W myśl art. 30 Pt. do zmian umów o dostępie telekomunikacyjnym stosuje się odpowiednio przepisy m. in. art. 26-28 Pt. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Pt. Prezes UKE podejmuje decyzję o dostępie telekomunikacyjnym w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 27 ust. 2 Pt., tj. wniosku o wydanie decyzji w sprawie rozstrzygnięcia kwestii spornych lub określenia warunków współpracy. Zakreślony w ww. art. 28 ust. 1 Pt. termin 90 dni powoduje, że terminy ustanowione w art. 35 k.p.a. tracą swój stricte procesowy charakter, a organ który w przedmiotowej sprawie nie podejmie rozstrzygnięcia we wskazanym terminie 90 dni pozostaje w bezczynności, co uprawnia stronę zainteresowaną do skutecznego wniesienia skargi na wspomnianą bezczynność organu. Należy zatem podkreślić, że takie uregulowanie kwestii terminów działania w przedmiotowej sprawie Prezesa UKE jasno wskazuje, że organ nie może wielokrotnie, czy też w nieskończoność stosować art. 36 w związku z art. 35 k.p.a. W omawianej sytuacji czasowe ramy działania organu są zamknięte w przedziale czasowym 90 dni. Zatem skarga na bezczynność Prezesa UKE jest w tym przypadku środkiem zapewnienia terminowości załatwienia sprawy uregulowanej w odrębnej ustawie, którą jest Prawo telekomunikacyjne. Ponadto, organ wobec niedotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy, był zobowiązany zastosować przepis art. 36 k.p.a. dotrzymując jego warunków. W przedmiotowej sprawie, Prezes UKE wielokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, nie podając skarżącej przyczyn zwłoki. Uchybienie to ma istotne znaczenie, bowiem strona świadoma przyczyn niewydania decyzji, jeżeli przyczyny te leżą choćby częściowo po jej stronie, może podjąć działania we własnym zakresie np. złożyć posiadany przez siebie dowód w sprawie, czy złożyć wyjaśnienia bez konieczności dodatkowego wzywania. Prezes UKE nie stworzył takiej możliwości skarżącej, a wydając kolejne nieodpowiadające prawu postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i wzywając po niekiedy dłuższym czasie stronę do kolejnych wyjaśnień (np. wezwanie z dnia 26 czerwca 2007 r.), popadł w niedopuszczalną zwłokę w załatwieniu sprawy, uzasadniającą skargę na bezczynność. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, wyznaczając organowi 90 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ze złożonego przez skarżącą wniosku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.