VI SAB/Wa 29/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. A. na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych w zakresie zajęcia stanowiska w kwestiach poruszonych w pismach skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r., z dnia [...] czerwca 2013 r., z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz z dnia [...]lutego 2014 r. p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] marca 2014 r. T. A. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej także: "KRRP") w przedmiocie zajęcia stanowiska w kwestiach szczegółowo poruszonych w pismach skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r., z dnia [...] czerwca 2013 r., z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r. Z akt niniejszej sprawy wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżący zwrócił się do Krajowej Rady Radców Prawnych z prośbą o wyjaśnienie kwestii: 1) Czy stosowanie bezprawnego nacisku przez osobę trzecią, Kancelarię Prawno- Windykacyjną, w celu wywarcia wpływu na pełnomocnika wykonującego działania z urzędu (zmuszanie do zaniechania prawnych czynności służbowych zleconych przez Sąd): jest zgodne z prawem, czy też stanowi wykroczenie lub przestępstwo; 2) Czy kierowanie ścigania (przeciwko pełnomocnikowi wykonującemu działania z urzędu) o przewinienie dyscyplinarne jest zgodne z prawem, czy też stanowi wykroczenie lub przestępstwo; 3) Czy tworzenie fałszywych dowodów lub podejmowanie innych podstępnych zabiegów oraz skierowanie (przeciwko pełnomocnikowi wykonującemu działania z urzędu) ścigania o przewinienie dyscyplinarne albo podjęcie takich zabiegów w toku tego postępowania - jest zgodne z prawem, czy też stanowi wykroczenie lub przestępstwo; 4) Czy niżej wymienione słowa użyte przez Kancelarię Prawno-Windykacyjną (osobę trzecią) są zgodne z prawem i stanem faktycznym, czy też stanowią wykroczenie lub przestępstwo. W piśmie skarżący zacytował teść pisma wspomnianej Kancelarii Prawno-Windykacyjnej, tj.: "W dniu [...] października 2011 roku zostały przez Panią B. złożone do sądu wnioski o Pana odwołanie w związku z niesumiennym postępowaniem. W związku z tym nie jest Pan władny podejmować czynności w sprawie już od złożenia wniosku. Jednocześnie dalsze czynności podejmowane w powyższych sprawach są szkodliwe i nawołujemy do zaprzestania w/w procederu, gdyż przestał Pan pełnić funkcje Pełnomocnika". Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skierowanym do KRRP skarżący ponowił prośbę o wyjaśnienie wskazanych powyżej kwestii. Krajowa Rada Radców Prawnych ww. pisma skarżącego przekazała, zgodnie z właściwością miejscową, do Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący wystosował "monit - wezwane do usunięcia naruszenia prawa". Stwierdził w nim, że pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. wystąpił z tą kwestią do OIRP w [...]. Skarżący dodał, że jednak po bezskutecznym upływie 10 miesięcy wystąpił z prośbą do KRRP. W dniu [...] lutego 2014 r. skarżący ponowił wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe pisma strony skarżącej Okręgowa Izba Radców Prawnych w [...] poinformowała, że po zapoznaniu się z przekazanymi materiałami nie znalazła podstaw do podjęcia działań w opisanej przez skarżącego sprawie. OIRP w [...] zasygnalizowała jednocześnie, że Prezydium Rady nie jest właściwe do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy działania Prezesa wskazanej Kancelarii stanowią wykroczenie lub przestępstwo, albowiem odpowiedź w tym zakresie należy do stosownych organów ścigania, a następnie do sądu. Organ podkreślił także, że orzecznictwo sądowe nie pozostawia wątpliwości, że strona, dla której ustanowiono radcę prawnego z urzędu, może wypowiedzieć temu radcy pełnomocnictwo procesowe. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. T. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych w przedmiocie zajęcia stanowiska w kwestiach poruszonych w pismach skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r., z dnia [...] czerwca 2013 r., z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Krajowej Rady Radców Prawnych do udzielenia odpowiedzi w formie uchwały w terminie 1 miesiąca od daty wydania wyroku przez Sąd. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, podtrzymując swoje pytania oraz dotychczasowe stanowisko wyrażone w skierowanym do KRRP piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. - wniosła zarówno o zwolnienie od kosztów sądowych, jak również o rozważenie kwestii wymierzenia organowi grzywny, a także zobowiązania KRRP do udzielenia wyjaśnień, co było przyczyną uporczywego, długotrwałego milczenia w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zdaniem skarżącego, sprawa jest prosta i nie wymagała przeprowadzania postępowania dowodowego. Skarżący wskazał, że organ nie wezwał go nawet do uzupełnienia wniosku, pozostając w bezczynności. W ocenie skarżącego, Krajowa Rada Radców Prawnych, zachowując w niniejszej sprawie niewzruszone milczenie, rażąco naruszyła przepisy: - art. 2, art. 7, art. 17 ust. 1 Konstytucji RP; - art. 1 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 pkt 1 - 6, art. 52 ust. 3 pkt 4 i art. 60 pkt 1 i 3 ustawy o radcach prawnych; - art. 49 ust. 1 i 2 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego; - art. 6, art. 7 – 9, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 – 3, art. 36 § 1 I art. 37 § 1 i 2 k.p.a. oraz - art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że został ustanowiony pełnomocnikiem z urzędu B. S. w czterech sprawach toczących się w Sądzie Apelacyjnym w [...]. Skarżący podniósł, że po złożeniu skarg kasacyjnych, dostał informację od Prezesa Kancelarii Prawno-Windykacyjnej o tym, że w związku z niesumiennym wykonywaniem obowiązków przez skarżącego, jego mocodawczyni odwołała mu pełnomocnictwo i zawarła umowę z ww. Kancelarią o świadczenie usług prawnych. Z informacji skarżącego wynikało ponadto, że we wspomnianym piśmie w/w Kancelaria nawołała skarżącego do niepodejmowania działań w tych sprawach, bowiem skarżący nie jest już pełnomocnikiem. Skarżący wskazał, że wystąpił do Kancelarii z wnioskiem o nadesłania kopii umowy zawartej przez B. S. oraz kopii pełnomocnictwa udzielonego przez wspomnianą osobę Kancelarii. Skarżący stwierdził, że Prezes Kancelarii nie przesłał powyższych dokumentów, ani kopii dowodu odwołania skarżącego z funkcji pełnomocnika procesowego. W konsekwencji, skarżący stwierdził w uzasadnieniu skargi, że w wyniku podstępnych działań Prezesa Kancelarii Prawno-Windykacyjnej, strona skarżąca została narażona na utratę m.in. uprawnień zawodowych, jak również utratę wynagrodzenia w wysokości [...]złotych w sprawach, w których został ustanowiony pełnomocnikiem z urzędu pani B. S. Z akt sprawy wynika ponadto, że Krajowa Rada Radców Prawnych wszczęła na wniosek B. S. postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącego, które w chwili wnoszenia skargi było w toku. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych, powołując się na przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wniosła o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zdaniem organu, skarżący w istocie domaga się udzielenia interpretacji przepisów prawa, a wręcz porady prawnej. W tej sytuacji, organ stwierdził, że przepisy ustawy o radcach prawnych nie nakładają na organ w tym zakresie żadnego obowiązku. Krajowa Rada Radców Prawnych uznała, że czynności, których niepodjęcie zdaniem skarżącego spowodowało bezczynność tego organu, nie posiadają cech, które pozwoliłyby objąć je zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa należy do drogi sądowej, a więc czy mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. W tej sytuacji, rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności obowiązany był zbadać, czy przedmiot skargi należy do właściwości sądów administracyjnych. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności organów administracji publicznej. Wyraźne określone w Konstytucji RP granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustaw reformujących sądownictwo administracyjne, a więc ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."), jak również ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd zobowiązany był przede wszystkim rozważyć, czy bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie wyjaśnienia zagadnień prawnych, podtrzymane w późniejszych pismach z dnia [...] czerwca 2013 r., z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r. - podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W myśl przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Pod pojęciem sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w przepisie art. 3 p.p.s.a. oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Przez działalność administracji publicznej rozumie się realizację przez organy administracji publicznej zwierzchniej władzy (imperium) przysługującej państwu. Organem państwowym jest wyodrębniona organizacyjnie część aparatu państwowego powołana do wykonywania określonych przez prawo zadań państwa przy zastosowaniu środków (form) wynikających z przysługujących państwu zwierzchniej władzy (imperium) (por. m. in. T. Woś /w:/ T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, s. 46, czy też J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 98-103). Przepis art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje przesłanki odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 cyt. ustawy, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jeśli chodzi o niniejszą sprawę, należy - zdaniem Sądu - uznać, że czynności Krajowej Rady Radców Prawych, których niepodjęcie miało - według strony skarżącej - spowodować rzekomą bezczynność organu, nie są czynnościami wskazanymi w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie są czynnościami innymi, niż określone w pkt 1-3 akty lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu, czynność udzielenia odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania z całą pewnością nie jest czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem nie nosi cech charakterystycznych dla owych czynności. Należy zauważyć, że przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przewiduje wniesienie skargi na bezczynność organów w wypadkach przewidzianych w pkt 1–4a. Na podstawie komentowanego przepisu skarga ta przysługuje zatem tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1–3), oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 (zob. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04). Również w doktrynie przyjmuje się zgodnie, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., 2007, s. 378). Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że ani Krajowa Rada Radców Prawnych, ani też Okręgowa Izba Radców Prawnych w [...] nie były zobowiązane do skonkretyzowanego w formie uchwały władczego rozstrzygnięcia (kształtującego prawa i obowiązki podmiotu) w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r., podtrzymanym w późniejszych pismach z dnia [...] czerwca 2013 r., z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r., w których strona skarżąca zwróciła się szeregiem nurtujących ją pytań. Wskazać należy jedynie na marginesie, że obowiązek udzielenia przez organy samorządu radcowskiego odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania dotyczące interpretacji przepisów prawa (na podstawie powołanych przez skarżącego przepisów) nie wynika z żadnych unormowań zawartych w ustawie o radcach prawnych. Z powyższego wynika jednoznacznie, że wyjaśnianie kwestii, o które wnioskował skarżący, nie należy do zakresu władczego działania organów samorządu zawodowego radców prawnych, a zatem organ nie miał obowiązku zajęcia stanowiska w tej sprawie w formie wnioskowanej przez stronę skarżącą. W tej sytuacji, brak odpowiedzi KRRP na pisma skarżącego, w żaden sposób nie można potraktować, jako bezczynności organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga na bezczynność KRRP jest niedopuszczalna, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.