VI SAB/Wa 3/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. I. w przedmiocie bezczynności Głównego Geodety Kraju w sprawie kontroli z zakresu przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii postanowił : odrzucić skargę W dniu 21 maja 2007 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) T. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Głównego Geodety Kraju skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie prawidłowości i sposobu wykonania zadań kontrolnych wykonanych na podstawie § 5 pkt 4 ust 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 roku w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz.U.z 2001 Nr 101, poz.1090, dalej zwane rozporządzeniem z dnia 28 sierpnia 2001r.). Do wniesienia tej skargi doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku z licznymi pismami T. I. dotyczącymi nieprawidłowości w prowadzeniu państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, Główny Geodeta Kraju pismem z dnia 23 listopada 2006 roku zlecił Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonanie kontroli w trybie przepisów powołanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 roku. Kontrola dotyczyła prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatu P., a w szczególności sprawdzenia zgodności z przepisami przyjęcia do zasobu, kserokopii dokumentacji oznaczonej nr [...]. Z kontroli przeprowadzonej w dniach 18-22 grudnia 2006 roku został sporządzony protokół podpisany przez Starostę P. oraz osobę kontrolującą. Pismem z dnia 21 lutego 2007 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożył Głównemu Geodecie Kraju sprawozdanie z przeprowadzonej kontroli. Pismo to zostało przesłane skarżącemu do wiadomości. Skarżący złożył wówczas pismem z dnia 4 marca 2007 r. do Głównego Geodety Kraju kolejny wniosek o przeprowadzenie przez ten organ "kontroli kontroli" dokonanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, podnosząc, iż przeprowadzona kontrola nie została dokonana rzetelnie i obiektywnie. Wniosek ten Główny Geodeta Kraju przesłał do wiadomości Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W odpowiedzi na to pismo Wojewódzki Inspektor udzielił skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi, analizując stan faktyczny i prawny przedstawionego problemu Skargę na bezczynność Głównego Geodety Kraju wniósł T. I., podnosząc, iż organ ten pozostaje w bezczynności w związku z jego wnioskiem o przeprowadzenie "kontroli kontroli" przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności należy przeanalizować dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Głównego Geodety Kraju, który mimo wniosku strony nie podejmuje działań kontrolnych podległego mu organu. Sąd administracyjny sprawuje sądową kontrolę działalności administracji publicznej, lecz kontrola ta ogranicza się do zakresu określonego ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwana p.p.s.a.) oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ma więc charakter ograniczony, co oznacza, że zasadniczo objęte są nią jedynie akty i działania wskazane w p.p.s.a. Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w § 2 art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej skarga dotyczy bezczynności organu – Głównego Geodety Kraju, w zakresie podjęcia czynności zmierzających do skontrolowania prawidłowości i sposobu wykonywania zadań kontrolnych podejmowanych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. – dalej zwanego wojewódzkim inspektorem nadzoru, na podstawie cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2001r. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność określonej w art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt. 1-4 p.p.s.a.. Zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Inaczej mówiąc, jeżeli organ jest zobligowany do wydania decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tego nie czyni - stronie służy skarga na bezczynność. Jako, że czynność, której podjęcia domaga się skarżący nie jest żadnym z aktów opisanych w pkt. 1- 3, kluczową kwestią, dla określenia możliwości poddania bezczynności organu kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy żądana czynność mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. tj. czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W literaturze podnosi się, (por. komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 - 24 oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61) że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art.3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) są skierowane do indywidualnych podmiotów e) dotyczą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinna ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Należy wskazać, że czynności kontrolne podejmowane przez Głównego Geodetę Kraju w stosunku do działań realizowanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru nie spełniają przesłanek opisanych w punktach c) i e). Zgodnie z art. 7a pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1998 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. 05, Nr. 240, poz. 2027) Główny Geodeta Kraju jako organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, realizujący politykę państwa w zakresie geodezji i kartografii, nadzoruje i kontroluje działania wojewódzkich inspektorów nadzoru. Kontrola ta jest działaniem o charakterze wewnętrznym i nie jest skierowana do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi podejmującemu daną czynność. Przeciwnie, kontrola ta jest czynnością o charakterze technicznym, do której przeprowadzenia organ nadzorczy zobowiązany jest z urzędu, nie rodzi po stronie skarżącego jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków. Czynności kontrolne w tym przypadku mają charakter nadzorczy, zaś podstawą ich przeprowadzenia są stosowne zapisy ustawowe. Celem kontroli jest zbadanie legalności oraz prawidłowości działania organu kontrolowanego, zaś jej wyniki mogą być podstawa do wszczęcia działań zmierzających do zapewnienia właściwej realizacji zadań zleconych kontrolowanemu organowi, na mocy stosownych przepisów. Działania takie Główny Geodeta Kraju realizuje z urzędu, zaś przyczyną ich podjęcia jest ustawowy obowiązek sprawowania nadzoru, a nie wniosek osoby zainteresowanej w skontrolowaniu działań wojewódzkiego inspektora nadzoru. Działania kontrolne Głównego Geodety Kraju nie są więc czynnościami dotyczącymi uprawnień lub obowiązków skarżącego określonych przepisami powyższymi. Reasumując stwierdzić należy, iż podejmowane przez Głównego Geodetę Kraju czynności kontrolne w stosunku do wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego nie należą do czynności objętych kontrolą wojewódzkiego sadu administracyjnego, a skarga na bezczynność organu w zakresie podjęcia tych czynności jest niedopuszczalna. Na marginesie należy wskazać, iż Dział VIII Kodeksu Postępowania Administracyjnego zatytułowany "Skargi i Wnioski" daje skarżącemu prawo do złożenia skargi, w przypadku jeżeli w jego ocenie właściwe organy nienależycie wykonują swoje zadania. Powyższa skarga powinna zostać wniesiona w trybie i na zasadach określonej przepisami przywołanego działu VIII Kodeksu Postępowania Administracyjnego, a zawiadomienie o załatwieniu skargi nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem ocena prawidłowości postępowania skargowego nie podlega kontroli sądowej. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.