VI SAB/Wa 3/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. Z. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargę Wnioskiem z 18 maja 2017 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym [...] : 19 maja 2017 r.) I. Z. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") wystąpiła do Ministra Sprawiedliwości (dalej też: "organ") o powołanie jej na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie [...] w [...] zwolnione po M. P.. Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z 11 kwietnia 2017 r. o zwolnionym stanowisku zostało opublikowane w Monitorze Polskim z 21 kwietnia 2017 r., poz. 399. Wobec stwierdzonych braków wniosku, organ pismem z 26 maja 2017 r. zwrócił wnioskodawczyni wniosek i wezwał w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") do podpisania go – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. Ponadto (w ww. piśmie) na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1138 ze zm., dalej: "u.k.s.e.") wezwał wnioskodawczynię do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez nadesłanie następujących dokumentów: - zaświadczenia Rady Izby Komorniczej o odbyciu aplikacji (art. 10 ust. 1 pkt 8 u.k.s.e.), - dokumentów, z których wynikałoby, że w terminie wskazanym w obwieszczeniu o wolnym stanowisku komornika sądowego wnioskodawczyni legitymowała się 2-letnim stażem pracy na stanowisku asesora komorniczego (art. 10 ust. 1 pkt 10 u.k.s.e.) lub posiadała kwalifikacje określone w art. 10 ust. 4 u.k.s.e., - opinii pracodawcy (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e.), - kwestionariusza osobowego (nadesłany przez skarżącą życiorys nie był pełny) – pod rygorem pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W odpowiedzi na ww. wezwanie, skarżąca (zachowując 7-dniowy termin wskazany w wezwaniu organu) przedłożyła: podpisany wniosek o powołanie na stanowisko komornika sądowego, kwestionariusz osobowy i opinię pracodawcy. Pismem z 10 lipca 2017 r. organ poinformował skarżącą, że wobec nieuzupełnienia braków wniosku (tj. nienadesłania zaświadczenia Rady Izby Komorniczej o odbyciu aplikacji oraz dokumentu potwierdzającego co najmniej 2-letnią pracę w charakterze asesora komorniczego), jej wniosek o powołanie na stanowisko komornika sądowego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 6 oraz art. 10 ust. 1 pkt 8 i pkt 10 u.k.s.e. pozostawiono bez rozpoznania. Pismem z 3 sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z pismem organu z 10 lipca 2017 r. Po wezwaniu przez organ do sprecyzowania charakteru pisma z 3 sierpnia 2017 r., skarżąca (w piśmie z 26 września 2017 r.) potwierdziła, iż jej pismo z 3 sierpnia 2017 r. stanowi "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w kwestii wniosku o powołanie na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie [...] w [...]". Postanowieniem z [...] października 2017 r. organ, w oparciu o art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż skarżąca błędnie nadaje charakter decyzji pismu, którym została poinformowana o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Organ wskazał, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, która nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji ani nie przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. Powyższe postanowienie doręczono skarżącej 7 listopada 2017 r. W dniu 5 grudnia 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – za pośrednictwem organu - skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. W skardze sformułowała następujące zarzuty: - naruszenie art. 127 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przez Ministra Sprawiedliwości postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z faktem, iż w trybie podanego wyżej artykułu strona w terminie 14-dniowym od doręczenia decyzji może zwrócić się do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy, co też nastąpiło, - naruszenie prawa materialnego tj. art. 12 ust. 1 u.k.s.e. polegające na przyjęciu, iż do wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego skarżąca nie załączyła wszystkich wymaganych dokumentów, - naruszenie prawa materialnego tj. art. 64 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż prawidłowo Minister Sprawiedliwości pozostawił sprawę bez rozpoznania wobec nieusunięcia braku formalnego wniosku, pomimo, że wiedział, iż brak ten jest nieusuwalny, a przez to winien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie wydając decyzję, - naruszenie prawa materialnego tj. art. 64 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż prawidłowo Minister Sprawiedliwości wezwał skarżącą do uzupełnienia braku formalnego, - naruszenie prawa materialnego tj. art. 64 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż prawidłowo Minister Sprawiedliwości pozostawił sprawę bez rozpoznania wobec nieusunięcia braku formalnego wniosku pomimo, że nie występował jakikolwiek brak. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Sprawiedliwości dotyczącej powołania nowej osoby na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie [...] w [...] po prawomocnie odwołanym M. P. do czasu rozpoznania przedmiotowej skargi, uznanie za zasadną skargi na bezczynność organu, a w rezultacie dopuszczenie skarżącej jako uprawnionej do udziału w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie [...] w [...] lub stwierdzenie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nakazanie ponownego rozpatrzenia, a także obciążenie organu kosztami postępowania. Skarżąca zażądała również dopuszczenia dowodów z akt sprawy znajdujących się w Ministerstwie Sprawiedliwości pod sygnaturą [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie (wobec niepodpisania skargi przez skarżącą), a w przypadku uzupełnienia braków formalnych skargi – o jej oddalenie wobec niezasadności podniesionych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na wstępie należy odnieść się do wniosku Ministra Sprawiedliwości o odrzucenie skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. W niniejszej sprawie (pismem Sądu z 21 lutego 2018 r.) skarżąca została wezwana do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez podpisanie skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia i brak ten terminowo usunęła. Ponadto od skarżącej został pobrany wpis od skargi w kwocie 100 zł. W tej sytuacji nie ma podstaw do odrzucenia skargi. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, należy stwierdzić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Na zawiadomienie o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, dlatego kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania stanowi nierozpoznanie sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (vide uchwała składu siedmiu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: "NSA", z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Również w doktrynie wyrażany jest pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (vide B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, Warszawa 2011, s. 452). Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowane były rozbieżne poglądy co do prawnej formy tej czynności organu administracji publicznej. Dominujące jest jednak stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej, iż podanie zawiera wadę określoną w art. 64 § 2 k.p.a. i że wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa. Aktualnie ugruntowane jest już stanowisko, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę (por. R. Stankiewicz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2014, str. 301, uchwała Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00, publ. OSNIAPiUS z 2000 r., nr 19, poz. 702, uchwała siedmiu sędziów NSA z 9 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, wyroki NSA: z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2518/14 i z 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1042/13, postanowienie NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2484/15; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozostawienie podania bez rozpoznania jest także formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 9 k.p.a. (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el.). Tym samym uznać trzeba, że w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych podania obowiązkiem organu administracji jest poinformowanie wnoszącego podanie, o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wnoszący podanie ma bowiem prawo uzyskać informację, że wniesionemu przez niego podaniu nie został nadany dalszy bieg, jak również poznać powody, dla których organ uznał, iż braki takie nie zostały prawidłowo uzupełnione. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Ministra Sprawiedliwości polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 6 oraz art. 10 ust. 1 pkt 8 i pkt 10 u.k.s.e. wniosku skarżącej o powołanie jej na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie [...] w [...] po M.P.. W tym miejscu wskazać należy, że w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z kolei według art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. W niniejszej sprawie ten warunek został spełniony, bowiem w piśmie z 3 sierpnia 2017 r., zatytułowanym "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", skarżąca wezwała również organ do "usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", zarzucając organowi brak podstaw do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., co należy potraktować jako ponaglenie. W związku z tym skarga na bezczynność organu, jako dopuszczalna, podlegała merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego nie jest postępowaniem stricte administracyjnym, prowadzonym ściśle w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem jego materialną podstawą jest powoływana powyżej ustawa o komornikach sądowych i egzekucji, jako lex specialis. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy wniosek z 18 maja 2017 r. o powołanie skarżącej na stanowisko komornika sądowego został prawidłowo pozostawiony bez rozpoznania, czy też organ dopuścił się bezczynności, nie rozpoznając merytorycznie tego wniosku. Rozważając to zagadnienie należy uwzględnić treść art. 11 u.k.s.e., który określa procedurę postępowania po wpłynięciu wniosku kandydata (wnioskodawcy). Przepis art. 11 ust. 6 u.k.s.e. stanowi, że Minister Sprawiedliwości pozostawia bez rozpoznania wnioski złożone po terminie, o którym mowa w ust. 3, wszystkie wnioski zainteresowanego w przypadku złożenia wniosków o powołanie na więcej niż jedno stanowisko komornika, a także wnioski, do których nie załączono dokumentów, o których mowa w art. 12. Oznacza to, że wyłącznie te kwestie – jako formalne - przesądzają o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 i 10 u.k.s.e. na stanowisko komornika może zostać powołana osoba, która odbyła aplikację komorniczą oraz pracowała w charakterze asesora komorniczego co najmniej 2 lata. Natomiast według art. 12 ust. 1 u.k.s.e. do wniosku o powołanie na stanowisko komornika zainteresowany załącza życiorys i dokumenty potwierdzające spełnienie wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6-11, zaświadczenie albo oświadczenie, że nie jest przeciwko niemu prowadzone postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe. Zainteresowany może przedstawiać opinie, świadectwa i zaświadczenia. Tymczasem skarżąca, pomimo wezwania organu, nie przedłożyła stosownych dokumentów, z których wynikałoby spełnienie wymogów przewidzianych w art. 10 ust. 1 pkt 8 i pkt 10 u.k.s.e. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca uzyskała wynik pozytywny z egzaminu komorniczego (vide uchwała nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw przeprowadzenia egzaminów konkursowego i komorniczego obejmującej obszar właściwości Izb Komorniczych w [...] i w [...] z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu komorniczego – karta nr 14 – 15 akt administracyjnych). Natomiast decyzją Prezesa Sądu [...] w [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] skarżąca została powołana na stanowisko asesora komorniczego w Kancelarii Komornika Sądowego przy Sądzie [...] w [...] M. P. (ww. decyzja - karta nr 17 akt administracyjnych). Zatem w dacie sporządzenia wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego (18 maja 2017 r.), skarżąca nie legitymowała się nawet rocznym stażem pracy, na co słusznie zwrócił uwagę organ. W ww. piśmie z 3 sierpnia 2017 r. skarżąca podniosła, iż już po pierwszym roku odbywanej aplikacji komorniczej podejmowała samodzielnie dopuszczone prawem dla aplikanta czynności egzekucyjne, a pracując w trzech różnych kancelariach komorniczych zawsze była włączona w proces decyzyjny. W tym kontekście organ zasadnie wskazał, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości doliczenia do lat pracy w charakterze asesora, czynności wykonywanych podczas odbywania aplikacji komorniczej. W realiach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ właściwie postąpił, oceniając pod kątem materialno-formalnym dokumenty załączone przez skarżącą do wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Nie wystarczy bowiem sam fakt złożenia jakichkolwiek dokumentów - ocenie Ministra Sprawiedliwości podlega ich zawartość merytoryczna, m.in. na okoliczność spełnienia wymogów z art. 10 ust. 1 pkt 8 i pkt 10 u.k.s.e. Wobec nieuzupełnienia przez skarżącą dostrzeżonych przez organ braków wniosku o powołanie na stanowisko komornika (pomimo wezwania w tym przedmiocie), Minister Sprawiedliwości prawidłowo pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Działanie to, podjęte na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 6 u.k.s.e, przybrało formę czynności materialnotechnicznej, o której organ zawiadomił skarżącą pismem z 10 lipca 2017 r. Również prawidłowo organ stwierdził (postanowieniem z [...] października 2017 r.) niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mając na uwadze, iż w piśmie z 3 sierpnia 2017 r. skarżąca (obok ponaglenia) zawarła taki wniosek. Zatem raz jeszcze należy podkreślić za organem, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, o której należy pisemnie zawiadomić wnoszącego podanie. Czynność ta oznacza odmowę rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Jest ona niezaskarżalna, przy czym jej kontrola następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Minister Sprawiedliwości w terminie wynikającym z przepisów procedury administracyjnej zajął się złożonym przez skarżącą wnioskiem o powołanie na stanowisko komornika sądowego. W wyniku wstępnego badania wniosku organ stwierdził, że podanie to jest obarczone brakami, dlatego wezwał skarżącą do ich uzupełnienia. Nieuzupełnienie braków wniosku w zakresie dokumentów wymienionych w art. 10 ust. 1 pkt 8 i pkt 10 u.k.s.e. skutkowało pozostawieniem wniosku skarżącej bez rozpoznania, stosownie do treści art. 11 ust. 6 u.k.s.e. Było to jedyne właściwe działanie w zaistniałym stanie sprawy. Skoro zaś Minister Sprawiedliwości po wstępnej kontroli wniosku zasadnie stwierdził, że jego braki formalne nie zostały uzupełnione, to nie można uznać, iż pozostawał w bezczynności. W konsekwencji nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów, w szczególności art. 64 § 2 k.p.a. czy art. 12 ust. 1 u.k.s.e. Jako całkowicie chybiony należy ocenić zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu o powołaniu innej (niż skarżąca) osoby na zwolnione po M. P. stanowisko komornika sądowego. Mając na względzie treść art. 61 § 3 p.p.s.a., wskazać trzeba, że wniosek ten dotyczy aktu wykraczającego poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Natomiast w odniesieniu do wniosku o dopuszczenie dowodów z akt sprawy znajdujących się w Ministerstwie Sprawiedliwości pod sygnaturą [...], podkreślić należy, iż w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle powołanego powyżej przepisu, omawiany wniosek skarżącej jest bezprzedmiotowy, bowiem objęte nim akta o sygnaturze [...] stanowią akta administracyjne załączone do akt sądowych niniejszej sprawy. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.