VI SAB/Wa 3/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. Z. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie zawarcia umowy kompleksowej sprzedaży energii elektrycznej oraz świadczenia usług dystrybucji 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do wydania aktu; 2. stwierdza, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części. T. Z. (Skarżący) pismem z 27 grudnia 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie zawarcia umowy kompleksowej sprzedaży energii elektrycznej oraz świadczenia usług dystrybucji. Skarżący podniósł w skardze, że w wyniku bezczynności, opieszałości i przewlekłości postępowania od 27 kwietnia 2021 r. do grudnia 2023 r. Organ nie wydał decyzji w sprawie z jego wniosku. Było to działanie na szkodę Skarżącego, w związku z czym wniósł o zasądzenie na jego rzecz od Organu kwoty 250.000 zł. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o jej oddalenie, ewentualnie stwierdzenie, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu stwierdził, że w dniu 27 kwietnia 2021 r. Skarżący złożył do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki wniosek o rozstrzygnięcie sprawy spornej dotyczącej odmowy zawarcia umowy kompleksowej sprzedaży energii elektrycznej oraz świadczenia usług dystrybucji do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] przez [...] S.A. z siedzibą w W. W toku postępowania podejmowane były i są czynności zmierzające do załatwienia sprawy, opisane w pismach z 24 lutego 2022 r., 5 sierpnia 2022 r. oraz 10 listopada 2022 r., stanowiących odpowiedzi na ponaglenia Skarżącego. Skomplikowany charakter sporu wymagał przeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego. Liczne i nierzadko sprzeczne wnioski Skarżącego oraz ilość poruszanych w ich kwestii niejednokrotnie wykraczających poza zakres kompetencji Prezesa URE utrudniły realizację obowiązku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego i przyczyniły się do przedłużenia postępowania. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne biorą udział co najmniej dwie strony: wnioskodawca (tj. odbiorca lub podmiot ubiegający się o przyłączenie) oraz przedsiębiorstwo energetyczne. Każde stanowisko jednej ze stron postępowania wymaga przekazania go stronie przeciwnej i uzyskania jej stanowiska. W piśmie z 30 lipca 2024 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki poinformował, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy wniesiona w tej sprawie skarga, zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...], od której Skarżący w dniu 24 czerwca 2024 r. wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w załatwieniu sprawy. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie wypełniają przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 i z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12). Zatem kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje brak należytego zaangażowania organu administracji w załatwienie sprawy indywidualnej na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących. Rozpoznając sprawę zainicjowaną wniesioną skargą w pierwszej kolejności Sąd rozstrzygnął kwestię zobowiązania Organu do wydania aktu, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. W sytuacji bowiem, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność postępowania organ wyda decyzję administracyjną, czy też w inny sposób załatwi sprawę, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. (vide wydana przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki decyzja z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...]), zastosowanie znajdzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dotyczący umorzenia postępowania. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie podjęte w pkt 1 sentencji wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły (pkt 2 sentencji wyroku), gdyż jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Organ podejmował poszczególne czynności procesowe w znacznych odstępach czasu, które nie mogą zostać racjonalnie usprawiedliwione jedynie okolicznościami przytoczonymi w odpowiedzi na skargę. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania pismem z 26 maja 2021 r. i złożeniu przez Strony pism (z 15 czerwca 2021 r. – Wnioskodawcy i z 17 czerwca 2021 r. – Sprzedawcy) pierwsze wezwanie, mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego zostało skierowane do Stron dopiero w dniu 1 marca 2022 r. Po złożeniu przez Strony dodatkowej dokumentacji Organ pismami z 5 kwietnia 2022 r. powiadomił Strony o zebraniu materiału dowodowego. Wobec wpływu kolejnych pism od Stron Organ wystosował do Stron kolejne wezwanie o uzupełnienie materiału dowodowego dopiero pismem z 27 kwietnia 2023 r. Odpowiedź Stron na to wezwanie miała miejsce w maju 2023 r. Kolejne zaś wezwania (z uwagi na ponowną konieczność uzupełnienia materiału dowodowego) zostały skierowane do Stron znów po upływie kilku miesięcy – pismami z 31 stycznia 2024 r. i z 23 lutego 2024 r. (według informacji podanej przez Organ w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji z 11 czerwca 2024 r.). Uwzględniając więc przedstawione odstępy czasowe w podejmowaniu czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Organ prowadził postępowanie administracyjne w sposób nieefektywny, bez wymaganej koncentracji czynności procesowych celem załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. W tym miejscu podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie nie może skutecznie się bronić przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania stopniem skomplikowania sprawy wynikającym ze stopnia skomplikowania regulacji prawnych znajdujących zastosowanie przy jej załatwieniu. Pamiętać bowiem należy, że jako organowi właściwemu w sprawie służy w stosunku do niego domniemanie fachowości. Oceniając natomiast postępowanie Organu od czasu złożenia przez Skarżącego wniosku z dnia 27 kwietnia 2021 r. do czasu wniesienia skargi z dnia 27 grudnia 2023 r. w kontekście przesłanek wynikających z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że Organ podejmował czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy. Organ, co podkreślił w odpowiedzi na skargę, a co wynika z akt sprawy, podejmował regularnie czynności zmierzające do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, działania Organu w tej sprawie miały charakter celowy, a nie pozorny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez Organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Z podanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku. W pkt 4 sentencji wyroku Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej, o której stanowi art. 154 § 7 p.p.s.a. Suma pieniężna jest swego rodzaju zadośćuczynieniem za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Pełni ona funkcję represyjną i prewencyjną, ale też kompensacyjną, co oznacza, że ma ona na celu zadośćuczynienie za szkodę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Innymi słowy ma kompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie z powodu bezczynności i przewlekłości działania organu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Dlatego we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej skarżący winien uzasadnić szkodę wywołaną bezczynnością organu. W rozpoznawanej skardze Skarżący stwierdził jedynie, że Organ w tej sprawie działał na jego szkodę. Dlatego wniosek złożony w tym zakresie należało uznać za nieuzasadniony, a skarga w tej części została oddalona. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach, gdyż postanowieniem z 1 października 2024 r. Skarżącemu zostało w tej sprawie przyznane prawo pomocy w zakresie całkowitym. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.