VI SAB/Wa 30/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie wydania decyzji w przedmiocie zmiany umowy o połączeniu sieci 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania w terminie 90 dni rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku T. S.A. z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie zmiany umowy o połączeniu sieci z dnia [...] sierpnia 1998 r. zawartej pomiędzy T. S.A., a E. S.A. z siedzibą w G.; 2. zasądza o Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2006 r. T. S.A. (zwanej dalej skarżącą) zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanym dalej Prezesem UKE) o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci pod nazwą "Umowa o współpracy" zawartej w dniu [...] sierpnia 1998 r. pomiędzy stroną skarżącą a E. S.A. z siedzibą w G. Pismem z dnia [...] marca 2006 r. Prezes UKE zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie w jakim wniosła skarżąca. Organ regulacyjny wezwał jednocześnie E. S.A. do przedstawienia stanowiska w przedmiocie wniosku T. S.A. oraz wszelkich dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. W dniu [...] marca 2006 r. wpłynęło do organu pismo skarżącej w którym wskazała dodatkowe uzasadnienie, przedstawiając dodatkowe argumenty przemawiające za reprezentowanym stanowiskiem. E. S.A. pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2006 r. przedstawiła swoje stanowisko merytoryczne, wskazując, iż opowiada się za kompleksowym uregulowaniem w "Umowie o współpracy" z T. S.A. całokształtu stosunków, dotyczących współpracy stron w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych. Strona podniosła, iż w dniu [...] marca 2006 r. odbyły się negocjacje między stronami. Pismem z dnia [...] maja 2006 r. Prezes UKE wezwał skarżącą do przekazania w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, wyjaśnień w zakresie wniosku strony skarżącej z dnia [...] marca 2006 r., w szczególności wskazania w jaki sposób i z uwzględnieniem jakich kryteriów zostały wyliczone stawki za: a) zakończenie połączenia w i poza OTr w sieci T.; b) za tranzyt przez sieć T. w i poza Otr. Przesłano także stronie skarżącej stanowisko E. S.A. z dnia [...] kwietnia 2006 r. W dniu [...] czerwca 2006 r. Prezes UKE wydał postanowienie w trybie art. 36 k.p.a. informując stronę, iż wniosek T. S.A. z dnia [...] marca 2006 r. o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci zawartej w dniu [...] sierpnia 1998 r. pomiędzy skarżącą a E. S.A. i obowiązującej w obszarze OT K. i OT K. zostanie rozpatrzony do dnia [...] sierpnia 2006 r. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] maja 2006 r., pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. skarżąca wniosła o przedłużenie wyżej wskazanego terminu do dnia [...] czerwca 2006 r., który pismem Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2006 r. został przedłużony do dnia [...] czerwca 2006 r. Strona skarżąca wypełniając wezwanie Prezesa UKE zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2006 r. przedstawiła żądane wyliczenia i dalsze wyjaśnienia w sprawie w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r., w których ustosunkowała się do wyjaśnień E. S.A. Strona przestawiła także swoje stanowisko w sprawie. W dniu [...] sierpnia 2006 r. organ wydał postanowienie w trybie art. 36 k.p.a. informując stronę, iż wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2006 r. o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci zawartej w dniu [...] sierpnia 1998 r. pomiędzy stroną skarżącą a E. S.A. i obowiązującej w obszarze OT K. i OT K. zostanie rozpatrzony do dnia [...] października 2006 r. W dniu [...] sierpnia 2006 r. przekazano stanowisko skarżącej drugiej stronie, tj. E. S.A. Wezwaniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. organ regulacyjny ponownie wezwał stronę skarżącą do przekazania, w terminie 14 dni od otrzymania pisma, wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Skarżąca złożyła w dniu [...] września 2006 r. pismo będące odpowiedzią na ww. wezwanie Prezesa UKE, które zostało również przekazane pismem z dnia [...] października 2006 r. przez organ do wiadomości E. S.A. W dniu [...] października 2006 r. Prezes UKE wydał postanowienie w trybie art. 36 k.p.a. informując stronę, iż wniosek strony skarżącej z dnia [...] marca 2006 r. o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci zawartej w dniu [...] sierpnia 1998 roku pomiędzy skarżącą a E. S.A. i obowiązującej w obszarze OT K. i OT K. zostanie rozpatrzony do dnia [...] grudnia 2006 r. W dniu [...] grudnia 2006 r. Prezes UKE wydał postanowienie w trybie art. 36 k.p.a. informując stronę, iż ww. wniosek z dnia [...] marca 2006 r. zostanie rozpatrzony do dnia [...] lutego 2007 r. W dniu [...] lutego 2007 r. organ wydał kolejne postanowienie w trybie art. 36 k.p.a. informując stronę, iż wniosek z dnia [...] marca 2006 r. zostanie rozpatrzony do dnia [...] kwietnia 2007 r. W dniu [...] kwietnia o 2007 r. Prezes UKE ponownie wydał postanowienie w trybie art. 36 k.p.a. informując stronę, że wspomniany wniosek z dnia [...] marca 2006 r. zostanie rozpatrzony do dnia [...] czerwca 2007 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Prezesa UKE, skargę na bezczynność organu, zarzucając organowi naruszenie art. 12 § 1 i art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezesa UKE, na podstawie art. 149 p.p.s.a., w terminie zakreślonym przez Sąd, do wydania decyzji. W dniu [...] czerwca 2007 r. organ po raz kolejny wezwał skarżącą w terminie 14 dni do wyjaśnienia w jaki sposób i z uwzględnieniem jakich kryteriów wyliczone zostały stawki za usługi dostępu użytkowników E. S.A. do Abonenckich Usług Specjalnych (AUS) realizowanych za pośrednictwem sieci T., w związku z modelem zakańczania połączeń do numerów AUS przedstawionym w RIO 2006. W dniu [...] czerwca 2007 r. Prezes UKE wydał postanowienie w trybie art. 36 k.p.a. informując stronę, iż wniosek strony skarżącej z dnia [...] marca 2006 r. o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci zawartej w dniu [...] sierpnia 1998 r. pomiędzy skarżącą a E. S.A. i obowiązującej w obszarze OT K. i OT K. zostanie rozpatrzony do dnia [...] sierpnia 2007 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. organ zawiadomił strony, że z uwagi na znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy do akt postępowania zostały włączone następujące pisma: 1. Pismo Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2006 r. (znak [...]); 2. Pismo Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2007 r. (znak [...]); 3. Pismo Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2007 r. (znak [...]. Tak jak była już o tym mowa powyżej, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a., pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Prezesa UKE, skargę na bezczynność organu. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 12 § 1 i art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie ustawowych terminów załatwiania spraw administracyjnych. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Prezesa UKE, na podstawie art. 149 p.p.s.a., do wydania, w określonym przez Sąd terminie, decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci z dnia [...] sierpnia 1998 r. zawartej pomiędzy T. a E. S.A. i obowiązującej na obszarze OT K. i OT K., poprzez ustalenie zasad rozliczeń za zakańczanie połączeń strefowych w sieci T. i w sieci E., za zakańczanie połączeń w obszarze tranzytowym i poza obszarem tranzytowym w sieci T., za połączenia do numerów AUS oraz tranzyt połączeń z sieci E. przez sieć T. do sieci innych operatorów; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej, w przedstawionym stanie faktycznym uprawnione jest twierdzenie, iż działanie organu nosi znamiona rażącego naruszenia ustawowych terminów załatwiania spraw administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Pt. decyzja o dostępie telekomunikacyjnym powinna być wydana w terminie 90 dni od dnia złożenia do organu wniosku o wydanie decyzji. Na podstawie art. 30 Pt. termin ten znajdzie również zastosowanie do wydania decyzji o zmianie umowy o dostępie telekomunikacyjnym. Skarżąca stanęła na stanowisku, że k.p.a. nie przewiduje maksymalnego okresu, w jakim organ administracji może stosować narzędzie w postaci obowiązku sygnalizacyjnego. Zdaniem skarżącej, nie oznacza to jednak, iż organ administracji może, w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a., przedłużać ustawowe terminy załatwiania spraw w nieskończoność. Po pierwsze, art. 36 § 1 k.p.a. określa obligatoryjne przesłanki, bez spełnienia których nie można mówić o prawidłowym przedłużeniu terminu. Po drugie, według powszechnie przyjętych w orzecznictwie i doktrynie poglądów, wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a. musi być obiektywnie uzasadnione i nie może być dokonywane przez organ w sposób swobodny i dowolny. Po trzecie, przy stosowaniu instytucji przedłużenia terminu, organ administracji powinien przestrzegać jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Zdaniem skarżącej analiza otrzymanych przez nią treści postanowień prowadzi do wniosku, iż nie spełniają one powyższych kryteriów określonych w art. 36 § 1 k.p.a. W szczególności, w ww. postanowieniach Prezes UKE nie wskazał przyczyn zwłoki. Niepodanie przyczyn zwłoki ma bardzo poważne konsekwencje. Nie pozwala bowiem dokonać oceny, czy nowy termin załatwienia sprawy jest obiektywnie uzasadniony. Jest to tym bardziej istotne, iż k.p.a. nie przewiduje środków prawnych służących bezpośredniej weryfikacji postanowienia o przedłużeniu terminu. Takie działanie organu należy więc uznać za lekceważenie praw strony postępowania. Co więcej, tego typu zaniedbanie po stronie organu nosi znamiona naruszenia naczelnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. Strona skarżąca wskazała, że należy uznać, iż organ administracji nie dokonał skutecznego obowiązku sygnalizacyjnego w rozumieniu art. 36 § 1 k.p.a. Prezes UKE pozostaje więc niewątpliwie w stanie bezczynności uzasadniającym wydanie wyroku zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze. Skarżąca podkreśliła przy tym, iż nawet gdyby Prezes UKE nie poczynił zaniedbań w wykonywaniu obowiązku sygnalizacyjnego, to nie jest to jedyna przyczyna, dla której działanie organu w niniejszej sprawie należy uznać za rażące naruszenie ustawowych terminów załatwiania spraw administracyjnych. Strona skarżąca nawiązując do powyższych twierdzeń wskazała, że warunkiem sine qua non skutecznego przedłużenia terminu jest podanie w postanowieniu o przedłużeniu terminu przyczyn zwłoki. Obowiązek podania tych przyczyn jest instrumentem weryfikacji zasadności przedłużenia terminu. Celem tego obowiązku jest uniknięcie przedłużania terminów ustawowych w sposób dowolny i swobodny. Powołując się na art. 12 k.p.a. skarżąca odniosła się do zasady szybkości postępowania. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej załatwiają sprawy wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W ocenie skarżącej, postępowanie organu w niniejszej sprawie rażąco narusza powyższą zasadę. Strona skarżąca podniosła, że jej wniosek został złożony prawie półtora roku temu (złożony w dniu [...] lutego i uzupełniony w dniu [...] marca 2006 r.). Kolejny nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony na [...] czerwca 2007 r. Sprawa dotyczy wydania decyzji o zmianie umowy o połączeniu sieci w zakresie zasad rozliczeń. Uznać należy, iż wniosek skarżącej o zmianę umowy w zakresie zasad rozliczeń jest sprawą typową będącą standardowo przedmiotem rozstrzygnięć Prezesa UKE. Organ ten rozpatruje wiele podobnych wniosków operatorów i w ocenie skarżącej nie istnieją jakiekolwiek powody, dla których sprawa ta nie może być rozpatrzona przez organ w normalnym, ustawowym terminie. W opinii skarżącej, w niniejszym postępowaniu, nie zachodzą obiektywne przesłanki uzasadniające przedłużenie terminów ustawowych. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że we wniosku o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy zawarła szczegółowe propozycje zmian w umowie. Dodatkowe wyjaśnienia dotyczące proponowanych zasad rozliczeń skarżąca przedstawiła następnie w stanowiskach składanych do Prezesa UKE w dniu [...] maja, [...] czerwca oraz [...] września 2006 r. Wyjaśnienia dotyczyły sposobu i kryteriów kalkulacji stawek rozliczeniowych zaproponowanych we wniosku oraz szczegółowego przebiegu negocjacji zmiany umowy z E. S.A. Dwukrotnie wyjaśnienia skarżącej były składane w odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE. Podsumowując, od ponad ośmiu miesięcy Prezes UKE dysponuje więc materiałem dowodowym w sprawie wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej. Ponadto strona skarżąca dodała, iż nie jest zresztą w stanie ocenić zasadności powodów przedłużenia terminu załatwienia sprawy przez organ, gdyż powody te nie zostały podane przez Prezesa UKE. Nawet gdyby przyjąć, że niniejsza sprawa należy do spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., to nadal nie znajduje żadnego uzasadnienia wyznaczenie przez organ tak odległego bo ponad półtorarocznego terminu jej załatwienia. Mając na uwadze wszystkie wskazane okoliczności, skarżąca stwierdziła, że przedmiotowa skarga jest konieczna i zasadna. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. Prezes UKE wniósł do Sądu odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie ze względu na niezasadność skargi. Organ wskazał, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Mając powyższe na uwadze Prezes UKE wskazał, że nie można zarzucić mu bezczynności w przedmiotowej sprawie. Organ podniósł, że kwestia terminu wydania decyzji o zmianie umowy o połączeniu sieci uregulowana została w art. 28 ust. 1 Pt. W przepisie tym ustawodawca wskazał, iż termin ten to 90 dni liczony od dnia wpływu wniosku o zmianę umowy. Jednak jak słusznie podniosła skarżąca przekroczenie tego terminu przez Prezesa UKE nie powoduje, że organ nie może wydać decyzji. Dopuszczalne jest jednak zastosowanie, w przypadku przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Pt. trybu określonego w art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem na organie administracji ciąży obowiązek powiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podanie przyczyny niezałatwienia sprawy oraz wskazanie nowego terminu, w którym sprawa będzie załatwiona. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że w niniejszej sprawie podejmował działania zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wydawał bowiem w toku postępowania postanowienia, na podstawie których organ regulacyjny informował skarżącą o przedłużeniu terminu oraz zakreślał nowy termin załatwienia sprawy. Potrzeba sukcesywnego przedłużania postępowania każdorazowo wynikała z konieczności weryfikacji materiału dowodowego. A wobec dużego stopnia zawiłości sprawy, kolejne przedłużenia terminów postępowania były uzasadnione, zaś terminy wyznaczane przez Prezesa UKE potwierdzają wypełnienie przez organ regulacyjny obowiązku wyznaczania możliwie najkrótszego terminu załatwienia spraw. Możliwie najkrótszy termin wyznaczany był bowiem każdorazowo z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy, a także z uwzględnieniem faktu, że w razie rozstrzygania sprawy projekt decyzji poddawany jest co najmniej 30-dniowemu postępowaniu konsultacyjnemu, którego wyniki są brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji w jej ostatecznym brzmieniu. Tym samym możliwie najkrótszy termin w przedmiotowych postępowaniach musiał zawsze uwzględniać okres ponad 1 miesiąca, niezbędny do przeprowadzenia konsultacji środowiskowych oraz uwzględnienia ich wyników. Zdaniem organu wskazane powyżej czynności, podejmowane przez organ regulacyjny w toku postępowania dowodzą, że Prezes UKE podjął wszelkie działania mające na celu wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności. Takie działanie organu pozostaje w zgodzie z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a., zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaniechanie przez organ zebrania całego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, które skutkuje wadliwością decyzji. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Brak zatem po stronie Prezesa UKE działań mających na celu dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy spowodowałby, że w niniejszej sprawie doszłoby do naruszenia art. 7 k.p.a, a to z kolei skutkowałoby wadliwością decyzji. A zatem stwierdzić należy, że pomimo, iż postępowanie trwa przez dłuższy czas, to jednak zasadnym było w niniejszej sprawie wydawanie przez organ regulacyjny postanowień przedłużających termin załatwienia sprawy. Pozwalało to Prezesowi UKE na uzyskiwanie stanowisk stron postępowania, a de facto właściwe prowadzenie postępowania. Ponadto organ podkreślił, iż pomimo wezwań kierowanych do skarżącej, nie uzyskiwał wyczerpującego stanowiska samego wnioskodawcy, który wniósł o wydanie decyzji administracyjnej. To powodowało, że organ regulacyjny, zmuszony był do podejmowania wszelkich działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Należy mieć na uwadze, że przy przedmiotowym rozstrzygnięciu zawartym w decyzji, o wydanie której wnioskowała skarżąca, organ miał obowiązek uzyskać również stanowisko tego podmiotu. Skomplikowany charakter sprawy, bo do takich należy zaliczyć sprawy związane ze zmianą umów o dostępie telekomunikacyjnym, polegający na złożoności problemu, dotyczącej zarówno zagadnień prawnych, ekonomicznych, jak i technicznych, powodował, że w toku postępowania strony wnosiły o przedłużenie terminów wyznaczanych przez Prezesa UKE na przedstawienie stanowisk. Organ regulacyjny mając na uwadze konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego pozytywnie rozpatrywał ww. wnioski o przedłużenie terminu. Organ podniósł, że należy pamiętać, iż wydawane przez Prezesa UKE decyzje zmieniające umowy łączące operatorów de facto regulują stosunki cywilnoprawne między tymi przedsiębiorcami (art. 28 ust. 4 Pt.). Dlatego też tak istotne, w ocenie Prezesa UKE, jest dokładne ustalenie woli stron postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej zmieniającej umowę o połączeniu sieci. To bowiem strony tej decyzji będą musiały w przyszłości układać wzajemne stosunki na podstawie postanowień tej decyzji. Organ wskazał również, że przedmiot niniejszej sprawy ma charakter precedensowy i jest merytorycznie zawiły, a zatem wymagający zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, szczegółowej analizy zebranych dowodów oraz związanego z tym rozważnego (a co za tym idzie nie pośpiesznego) działania organu regulacyjnego. Prezes UKE wyraził stanowisko, że należy podchodzić w sposób bardzo ostrożny co do interweniowania na wniosek operatora zasiedziałego w jego umowy z operatorami konkurencyjnymi. Organ uznał za błędne stanowisko skarżącej prezentowane w skardze, że sprawa ma charakter standardowy, co skarżąca argumentowała faktem, że przedmiotowe postępowanie dotyczy określenia zasadniczych elementów współpracy międzyoperatorskiej. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, przedmiotowa sprawa nie ma charakteru standardowego, lecz wręcz precedensowy, gdyż rozpatrzenie wniosku skarżącej implikuje konieczność zmiany całości dotychczasowego modelu rozliczeń pomiędzy stronami, który opierał się o zasadę "bill and keep" (szczególny sposób rozliczeń bazujący na rozdziale przychodów). Zdaniem organu złożoność rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu międzyoperatorskiego dotyczy więc wprowadzenia nowych rozwiązań na rynku polskim, które mają wpływ zarówno na łączące strony stosunki cywilno-prawne i na gospodarkę całego kraju. Ponadto organ stwierdził, że w toku spraw zmieniły się dwie niezwykle istotne dla postępowań okoliczności: w lipcu 2006 r. została wprowadzona nowa oferta ramowa T. o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci, zaś wniosek T. S.A. składany był jeszcze w czasie obowiązywania dotychczasowej oferty ramowej z 2004 r.; operatorzy będący stronami postępowań zostali uznani za operatorów o znaczącej pozycji rynkowej na rynku zakańczania połączeń w publicznych stacjonarnych sieciach telefonicznych, co nie pozostaje bez znaczenia dla charakteru dokonywanych rozstrzygnięć. Prezes UKE podniósł, że powyższe okoliczności dodatkowo skomplikowały sprawę. Organ ponadto wskazał, że skarżąca w skardze podniosła jedynie te fakty, które uzasadniałyby jej stanowisko zawarte w tej skardze. Strona skarżąca pominęła natomiast fakty, które miały miejsce w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie, a które wskazują, że organ regulacyjny prowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, dążąc zwłaszcza do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie w niniejszej sprawie. Organ podniósł, że wniosek o zmianę umowy zawartej pomiędzy skarżącą a E. S.A. wpłynął do Prezesa UKE dnia [...] marca 2006 r. Wniosek ten pismem z dnia [...] marca 2006 r. został zmodyfikowany w zakresie uzasadnienia. Prezes UKE, mając na uwadze zawiłość sprawy, wezwał w toku postępowania skarżącą (pismo z dnia [...] maja 2006 r.) do przekazania kryteriów wyliczenia wnioskowanych stawek za zakończenie połączenia i poza Otr w sieci T., za tranzyt przez sieć T. i poza Otr. Skarżąca dopiero w dniu [...] czerwca 2006 r., tj. po 14 dniach po otrzymaniu ww. wezwania z dnia [...] maja 2006 r., złożyła pismo nie będące odpowiedzią na niniejsze wezwanie Prezesa UKE, lecz stanowiące wniosek o przedłużenie 14-dniowego terminu, w ciągu którego miała odpowiedzieć na pytania zawarte w wezwaniu. Odpowiedź strony skarżącej w dodatkowo zakreślonym rozsądnym i dłuższym niż wnioskowany terminie wpłynęła do Prezesa UKE dopiero dnia [...] czerwca 2006 r., tj. dopiero po upływie ponad miesiąca od daty wezwania z dnia [...] maja 2006 r. Powyższe dowodzi, że skarżąca wnosząc dopiero w dniu [...] czerwca 2006 r., o przedłużenie terminu do złożenia odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] maja 2006 r. oraz odpowiadając merytorycznie na ww. wezwanie dopiero w dniu [...] maja 2006r., znacząco opóźniła proces zbierania materiału dowodowego, jego rozpatrywania i oceny, a de facto opóźniła zakończenie postępowania. Zdaniem organu te stwierdzenia są istotne, gdyż skarżąca powołała się w skardze na bezczynność na przepis art. 28 ust. 1 Pt., zgodnie z którym termin do wydania decyzji o dostępie telekomunikacyjnym wynosi 90 dni. W związku z tym organ stwierdził, że należy wskazać, iż znaczną część tego czasu sam wnioskodawca, tj. skarżąca wstrzymała rozpoznanie sprawy z uwagi na zwłokę w odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE. Organ podniósł, że w dniu [...] sierpnia 2006 r. wezwał skarżącą do wskazania, w jakim zakresie zmiana oferty ramowej T. S.A. o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci z 2006 r. wpływa na wniosek skarżącej wniesiony do Prezesa UKE pod rządem poprzedniej oferty ramowej z 2004 r. Odpowiedź strony skarżącej z dnia [...] września 2006 r. na ww. wezwanie zawarta została w jednym zdaniu stwierdzającym, iż skarżąca wnosi o rozpoznanie sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem, Prawem Telekomunikacyjnym i unormowaniami Unii Europejskiej. Odpowiedź ta miała charakter tak ogólnikowy oraz nie odnoszący się do wezwania, że trudno mówić o jakimkolwiek udzieleniu wyjaśnień. Lakoniczne stanowisko nie zostało poparte żadnym uzasadnieniem. Powyższe stanowisko nie może być zatem uznane za jakikolwiek wkład w rozstrzygnięcie sprawy, której wnioskodawcą jest właśnie skarżąca, zainteresowana w jej załatwieniu. Ponadto Prezes UKE wskazał, że już dnia [...] kwietnia 2006 r. wysłano do skarżącej pismo z prośbą o zajęcie stanowiska w związku z nagminnym kwestionowaniem przez skarżącą skuteczności prowadzonych postępowań administracyjnych oraz ważności działania organu administracji państwowej, tj. Prezesa UKE. Pismo powyższe strona skarżąca pozostawiła bez jakiejkolwiek odpowiedzi, pomimo zakreślenia 14-dniowego terminu na wypowiedzenie się w ww. kwestii, mającej kluczowe znaczenie dla prowadzenia postępowań w omawianych sprawach. Wobec powyższego dnia [...] maja 2007 r. ponownie wezwano skarżącą do zajęcia stanowiska w kwestii dalszego prowadzenia postępowań administracyjnych wobec kwestionowania przez nią we wszystkich postępowaniach toczących się przed Prezesem UKE, skutecznego powołania A. S. na stanowisko Prezesa UKE. Odpowiedź skarżącej, która wpłynęła do organu dnia [...] czerwca 2007 r., została zawarta w jednym zdaniu i nie stanowiła jakiegokolwiek odniesienia się czy próby polemiki z kwestią podniesioną w wezwaniu z dnia [...] maja 2007 r. Organ również podniósł, że skarżąca w toku postępowania wykazywała postawę, która powodowała przedłużanie procedury. Świadczy o tym chociażby jej lakoniczne pismo z dnia [...] września 2006 r. będące odpowiedzią na wezwanie Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2006 r., w którym organ regulacyjny zwracał się z prośbą o wyjaśnienie istotnych dla sprawy kwestii. Skarżąca w ww. piśmie wskazała jedynie, że nadal wnosi o rozstrzygnięcie zgodnie ze złożonym wnioskiem, w ogóle nie ustosunkowując się do prośby Prezesa UKE zawartej w wezwaniu. Na podstawie przytoczonych powyżej okoliczności, biorąc pod uwagę zawartość merytoryczną pism skarżącej, organ stwierdził, że skarżąca nie przyczyniała się do zbadania, wyjaśnienia i rozstrzygania sprawy. Ponadto organ uznał, że koniecznym jest wskazanie, iż Prezes UKE w przypadku złożenia stanowiska przez którąkolwiek ze stron przesyłał to stanowisko stronie, tak by mogła ona zapoznać się ze stanowiskiem drugiej strony. Takie działanie organu z całą pewnością przyczyniło się do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy, ale jednocześnie powodowało przedłużanie terminu jej załatwienia. Jednak w ocenie Prezesa UKE zasadnym jest przedłużanie terminu wydania decyzji w sytuacji, kiedy organ nie dokona takich ustaleń, na podstawie których może podjąć rozstrzygnięcie. Odnosząc się do kwestii zarzutu skargi dotyczącego nie wskazywania przez organ przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie, Prezes UKE wskazał, że w przedmiotowej sprawie należy raczej badać czy organ pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym, organ podniósł, że powstanie bezczynności nie zależy od zrealizowania czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie, zgodnie z art. 36 k.p.a., ani też jakichkolwiek innych obowiązków procesowych ciążących na organie administracyjnym. Jeżeli organ nie realizuje tych obowiązków, to tym bardziej wykracza poza wyznaczony termin załatwienia sprawy i tym bardziej wykroczenie to następuje z jego winy. Jednak to właśnie przekroczenie terminu stwarza "bezczynność", a nie zaniedbanie obowiązków sygnalizacyjnych. Wobec powyższego, jeżeli nawet stanowisko skarżącej odnośnie braków w treści postanowień przedłużających termin załatwienia sprawy należałoby uznać za zasadne, to nie może mieć to wpływu na ocenę zasadności wniesionej skargi, która dotyczy bezczynności organu regulacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie wydania decyzji w przedmiocie zmiany umowy o połączeniu sieci. W przedmiotowej sprawie skarżąca T. S. A. domagała się wydania decyzji w oparciu o art. 30 w związku z art. 27 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne (zwane dalej Pt.). Złożony wniosek dotyczył ustalenia zasad rozliczeń za zakańczanie połączeń w obszarze tranzytowym i poza obszarem tranzytowym, za połączenia do określonych numerów oraz za tranzyt połączeń przez określoną sieć do innych operatorów. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pt. wniosek podlegał załatwieniu przez Prezesa UKE w terminie 90 dni od dnia złożenia. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w sprawie ze złożonego ww. wniosku. Należy stwierdzić, że skarga została złożona w przewidziany prawem sposób. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Oznacza to sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku gdy mamy do czynienia z bezczynnością organu właściwym trybem postępowania jest uprzednie złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Wyczerpanie tego środka będzie stanowiło o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie sprawy należało do Prezesa UKE, który zgodnie z art. 190 ust. 3 Pt. jest centralnym organem administracji rządowej, znajdującym się w kręgu wskazanych w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. organów administracji publicznej, z zastrzeżeniem wynikającym z pkt 4 tego artykułu stanowiącego, że ilekroć jest mowa w przepisach k.p.a. o ministrach rozumie się przez to również m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej. Przepis art. 17 k.p.a. nie ustanawia nad ministrami, a więc również kierownikami centralnych urzędów administracji rządowej organu wyższego stopnia, tak więc dyspozycja art. 37 § 1 k.p.a. złożenia zażalenia na niezałatwienie przez dany organ sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, w przypadku centralnego organu administracji rządowej nie ma zastosowania. Konsekwentnie do powyższych wywodów, T. S.A. była uprawniona do złożenia skargi na bezczynność Prezesa UKE bez zachowania rygorów art. 52 § 1 p.p.s.a., a także bez konieczności wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, o której mowa w § 3 i § 4 art. 5 k.p.a., bowiem obowiązek ten odnosi się do skarg na inne akty i czynności, niż wskazane w pkt 1 – 3 art. 3 p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) lub dotyczy kontrolowanych przez sąd z mocy ustaw szczególnych aktów i działań administracji publicznej oraz aktów i działań podmiotów spoza tego kręgu poddanych kontroli sądowej. W przedmiotowej sprawie Prezes UKE, w związku ze złożonym przez T. S.A. wnioskiem z dnia [...] marca 2006 r. o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci, zawiadomił pismem z dnia [...] marca 2006 r. zainteresowane strony, a więc skarżącą i E. S.A. będącą stroną umowy podlegającej zmianie, o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Załatwienie sprawy poprzez wydanie na podstawie art. 27 ust. 2 Pt. decyzji zmieniającej określone w umowie o współpracy kwestie powinno nastąpić w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o czym stanowi art. 28 ust. 1 Pt. znajdujący zastosowanie na podstawie art. 30 Pt. Jak wynika ze skargi, do czasu jej wniesienia, a także w dacie rozprawy przed sądem administracyjnym, tj. do dnia 23 października 2007 r., żadna decyzja w sprawie nie została przez Prezesa UKE wydana. Takie działanie organu, w ocenie Sądu, narusza prawo i uzasadnia skargę na jego bezczynność wyrażającą się tym, że w przepisanym czasie, organ nie wydał nakazanego określonym przepisem aktu lub czynności lub w inny sposób nie zakończył postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu oznacza sytuację niepodjęcia przez organ administracji w prawnie zakreślonym czasie, w indywidualnej sprawie administracyjnej czynności lub sytuację, w której organ prowadzi wprawdzie postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu (patrz: T. Woś (w:) T.Woś (red.), H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że w sprawie zachodziła konieczność sukcesywnego weryfikowania materiału dowodowego, stopień zawiłości sprawy był znaczący, a wyjaśnienia skarżącej niezadowalające. Należy uznać, iż powyższe wyjaśnienia nie mogą znaleźć uznania Sądu. Po pierwsze, nie jest rzeczą nieznaną, iż materia regulowana przez ustawę Prawo telekomunikacyjne jest materią skomplikowaną. Prawdopodobnie z tych względów ustawodawca odstąpił w procedurze wydawania decyzji o dostępie telekomunikacyjnym (zawarcia umów, zmiany tych umów) od terminów załatwiania spraw przyjętych w art. 35 k.p.a. i ustalił w art. 28 ust. 1 Pt. termin 90 dni. Ponadto, organ rozstrzygający sprawę jest organem wyspecjalizowanym, któremu problematyka telekomunikacyjna oraz regulacje tej problematyki dotyczące są doskonale znane. Prezes UKE, dysponując całym, wykwalifikowanym aparatem pomocniczym i mając na względzie termin, w którym powinien wydać decyzję, musi umieć ocenić na wstępie jakie kwestie w sprawie ze złożonego wniosku będą wymagały wyjaśnień i odpowiednio do tej oceny prowadzić postępowanie wyjaśniające. Nie może być tak, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, że organ po 10 miesiącach prowadzenia sprawy i po kolejnym wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, zwraca się ponownie do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień (wezwanie z dnia [...] czerwca 2007 r.), przedłużając tym samym czas załatwienia sprawy. Takie procedowanie może rodzić uzasadnioną obawę wnioskodawcy, że organ nie zamierza w ogóle wydać decyzji w przedstawionej mu sprawie, co uzasadnia skargę na bezczynność jako jedyny środek obrony praw podmiotu daremnie oczekującego od organu administracji rozstrzygnięcia. Należy również stwierdzić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność organu, bez znaczenia pozostają powody, dla których organ nie wydał decyzji. Nie może więc mieć znaczenia argumentacja, że sprawa była zawiła lub że sprawa nie kwalifikuje się jeszcze według oceny organu do wydania rozstrzygnięcia np. zebrana w sprawie dokumentacja, mimo znaczącego upływu czasu, nie jest ciągle wystarczająca. Jak przyjął w wyroku z dnia 5 listopada 1987 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13) z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest, czy organ ten nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie trudno organowi zarzucić wprost opieszałość, jednak sposób w jaki procedował był nieprawidłowy i nie miał nic wspólnego z najszerzej i najbardziej racjonalnie pojętą zasadą szybkości i prostoty postępowania regulowaną art. 12 k.p.a. Organ jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, jednak obowiązek ten nie może służyć jako wytłumaczenie prowadzenia sprawy w sposób przewlekły. Jak już to wyżej powiedziano, organ musi wiedzieć jakie informacje i wyjaśnienia będą mu niezbędne do wydania decyzji, a ewentualna zmiana stanu faktycznego w trakcie prowadzonego postępowania może skutkować koniecznością zwrócenia się o dodatkowe wyjaśnienia, jednak organ nie może z takiej okoliczności korzystać wielokrotnie i w nieskończoność. Wiąże się to z koniecznością uniemożliwienia wystąpienia sytuacji, w której organ byłby stroną uprzywilejowaną, a strona skarżąca (wnioskodawca) utraciłaby całkowitą zdolność ubiegania się o rozstrzygnięcie sprawy, co byłoby niezgodne z gwarantującymi taką możliwość art. 35 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że ustawodawca uwzględniając niebezpieczeństwo wystąpienia w przedmiotowej sprawie zjawiska "bezkarności" Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wprowadził do ustawy Prawo telekomunikacyjne art. 206 ust. 1, art. 30 oraz art. 28 ust 1 w związku z art. 27 ust. 2. Zgodnie z treścią art. 206 ust. 1 Pt. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a. ze zmianami wynikającymi z ustawy Prawo telekomunikacyjne. W myśl art. 30 Pt. do zmian umów o dostępie telekomunikacyjnym stosuje się odpowiednio przepisy m. in. art. 26-28 Pt. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Pt. Prezes UKE podejmuje decyzję o dostępie telekomunikacyjnym w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 27 ust. 2 Pt., tj. wniosku o wydanie decyzji w sprawie rozstrzygnięcia kwestii spornych lub określenia warunków współpracy. Zakreślony w ww. art. 28 ust. 1 Pt. termin 90 dni powoduje, że terminy ustanowione w art. 35 k.p.a. tracą swój stricte procesowy charakter, a organ który w przedmiotowej sprawie nie podejmie rozstrzygnięcia we wskazanym terminie 90 dni pozostaje w bezczynności, co uprawnia stronę zainteresowaną do skutecznego wniesienia skargi na wspomnianą bezczynność organu. Należy zatem podkreślić, że takie uregulowanie kwestii terminów działania w przedmiotowej sprawie Prezesa UKE jasno wskazuje, że organ nie może wielokrotnie, czy też w nieskończoność stosować art. 36 w związku z art. 35 k.p.a. W omawianej sytuacji czasowe ramy działania organu są zamknięte w przedziale czasowym 90 dni. Zatem skarga na bezczynność Prezesa UKE jest w tym przypadku środkiem zapewnienia terminowości załatwienia sprawy uregulowanej w odrębnej ustawie, którą jest Prawo telekomunikacyjne. Ponadto, organ wobec niedotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy, był zobowiązany zastosować przepis art. 36 k.p.a. dotrzymując jego warunków. W przedmiotowej sprawie, Prezes UKE siedmiokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, nie podając skarżącej przyczyn zwłoki. Uchybienie to ma istotne znaczenie, bowiem strona świadoma przyczyn niewydania decyzji, jeżeli przyczyny te leżą choćby częściowo po jej stronie, może podjąć działania we własnym zakresie np. złożyć posiadany przez siebie dowód w sprawie, czy złożyć wyjaśnienia bez konieczności dodatkowego wzywania. Prezes UKE nie stworzył takiej możliwości skarżącej, a wydając kolejne nieodpowiadające prawu postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i wzywając po niekiedy dłuższym czasie stronę do kolejnych wyjaśnień (np. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007 r. i wezwanie z dnia [...] czerwca 2007 r.), popadł w niedopuszczalną zwłokę w załatwieniu sprawy, uzasadniającą skargę na bezczynność. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, wyznaczając organowi 90 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ze złożonego przez skarżącą wniosku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.