VI SAB/Wa 30/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki oraz dyskryminację zagranicznych dokumentów uprawniających do uprawiania turystyki wodnej w Polsce postanawia: odrzucić skargę Pismem datowanym na dzień [...] grudnia 2014 r. złożonym za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej Z. K. (dalej: skarżący) skierował do Ministra Sportu i Turystyki wniosek o wydanie rozporządzenia w sprawie listy uprawnień i certyfikatów uprawniających do uprawiania żeglarstwa na terenie Polski. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący zwrócił się do wskazanego powyżej ministerstwa z wnioskiem o wskazanie planów organu dotyczących przyjęcia przez Polskę rezolucji nr 40 ECE International Certificate for Operations of Pleasure Craft. Minister Sportu i Turystyki pismami z dnia [...] stycznia 2015 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na skierowane przez niego pytania. W związku z brakiem satysfakcjonującej odpowiedzi oraz wskazaniem Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju jako właściwego organu skarżący skierował do Ministra Sportu i Turystyki kolejne pisma z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz [...] lutego 2015 r. w powyższej sprawie, wskazując jednocześnie, że Minister Infrastruktury i Rozwoju jako organ właściwy w sprawie uznawania uprawnień żeglarskich wskazuje Ministra Sportu i Turystyki. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. a następnie pismem z dnia [...] lutego 2015 r. skarżący przy pomocy Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki oraz dyskryminację zagranicznych dokumentów uprawniających do uprawiania turystyki wodnej w Polsce przez ich nieuznawanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na przedmiot sprawy niemieszczący się w katalogu spraw wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8). Jednocześnie w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przypadku wniesienia skargi na akt lub czynności nieobjęte zakresem właściwości sądów administracyjnych Sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W świetle powyższego należy zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy, skarżący skierował do Ministra Sportu i Turystyki drogą poczty elektronicznej żądanie uregulowania kwestii uznawania zagranicznych uprawnień żeglarskich w drodze wydania rozporządzenia do ustawy o żegludze śródlądowej i podjęcia czynności, aby nie były dyskryminowane. Wystąpienie to nie powoduje po stronie organu obowiązku załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej bądź postanowienia. W sytuacji takiej nadanie złożonej skardze dalszego biegu zdaniem Sądu wymaga rozpatrzenia czy działanie bądź akt, którego podjęcia domagał się skarżący, może być uznane za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odwołując się do rozważań zawartych w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r. z. 1, poz. 2) stwierdzić należy, że akt lub czynność, o których mowa w przywołanym przepisie: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych; 3) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że wystąpienie skarżącego nie powoduje w opinii Sądu po stronie organu administracji publicznej obowiązku podjęcia czynności bądź wydania aktu, które spełniałyby powyższe wymogi. W szczególności zauważyć należy, że wydanie rozporządzenia w sprawie uznawania certyfikatów żeglarskich, co jest zgodne ze złożonym wnioskiem, nie prowadzi do wydania aktu o charakterze indywidualnym. Cechą bowiem wszystkich aktów normatywnych, a więc i aktów wykonawczych do ustaw, jest ich abstrakcyjny i generalny charakter przejawiający się m.in. w skierowaniu norm prawnych wynikających z zawartych w nich przepisach do nieoznaczonej indywidualnie grupy adresatów. Odnosząc się do powoływanych przez skarżącego uregulowań prawa materialnego, art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. ustawy o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1458) wskazuje, że prowadzenie statków przeznaczonych do uprawiania sportu lub rekreacji, zwane dalej "uprawianiem turystyki wodnej", wymaga: posiadania odpowiedniej wiedzy i umiejętności z zakresu żeglarstwa (pkt 1); przestrzegania zasad bezpieczeństwa przy uprawianiu turystyki wodnej (pkt 2). W przepisie art. 37a ust. 2 tego aktu ujęto, że ust. 1 dotyczy statków przeznaczonych do uprawiania turystyki wodnej: o napędzie żaglowym (jachtów żaglowych), które mogą być wyposażone w pomocniczy napęd mechaniczny (pkt 1); o napędzie mechanicznym (jachtów motorowych), w tym także skuterów wodnych, łodzi pneumatycznych i poduszkowców (pkt 2); o napędzie innym niż żaglowy lub mechaniczny (pkt 3). W dalszych ust. art. 37a, w tym w ust. 3 wskazano, że uprawianie turystyki wodnej na jachtach żaglowych o długości kadłuba powyżej 7,5 m lub motorowych o mocy silnika powyżej 10 kW wymaga posiadania dokumentu kwalifikacyjnego wydanego przez właściwy polski związek sportowy. Nie wymaga zaś, w myśl ust. 4, posiadania dokumentu kwalifikacyjnego uprawianie turystyki wodnej na jachtach motorowych o mocy silnika do 75 kW i o długości kadłuba do 13 m, których prędkość maksymalna ograniczona jest konstrukcyjnie do 15 km/h. W przypadku jachtów przeznaczonych do najmu, uprawianie turystyki wodnej wymaga odbycia przez prowadzącego jacht szkolenia z zakresu bezpieczeństwa na wodzie. Wymóg ten nie dotyczy osób posiadających kwalifikacje z zakresu żeglugi morskiej lub śródlądowej określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 5. Ponadto w ust. 6 art. 37a (co do którego w połączeniu z ust. 3 ma wątpliwości skarżący) zawarto, że osoba, która uzyskała uprawnienia do uprawiania turystyki wodnej w innym państwie, może uprawiać turystykę wodną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie posiadanych uprawnień potwierdzonych stosownym dokumentem. Należy zauważyć, że przepis art. 37a został dodany do ustawy o żegludze śródlądowej na mocy art. 67 pkt 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 z późn. zm.). W projekcie ustawy (druk sejmowy VI.2313) przyjęto, że kwestie związane z uprawianiem żeglarstwa "niewątpliwie nie są związane z regulowanym w projektowanej ustawie przedmiotem regulacji, tj. zasadami uprawiania i organizowania sportu. Zatem powinny zostać przeniesione do innych ustaw, których zakres przedmiotowy odpowiednio reguluje daną materię.". W ocenie Sądu, przepis art. 37a ust. 6 ustawy o żegludze śródlądowej zawiera rozwiązania co do uznawania uprawnień do turystyki wodnej uzyskanych w innym państwie. Skarżący zarzuca nadmierną restrykcyjność polskich uregulowań w omawianym zakresie. Sąd nie podziela tego stanowiska, gdyż chodzi przede wszystkim nie o brak uregulowań, ale o stosowanie art. 37a ust. 6 ustawy o żegludze śródlądowej. Skarżący nie wystąpił zaś z wnioskiem o uznanie uprawnień uzyskanych w innym państwie, ale z żądaniem generalnego uregulowania tej kwestii. Należy podzielić stanowisko organu, że dyrektywa nr 91/672/EWG z dnia 16 grudnia 1991 r. w sprawie wzajemnego uznawania krajowych patentów żeglarskich uprawniających do przewozu rzeczy i osób żeglugą śródlądową (Dz. Urz. WE L 373 z 31.12.1991) odnosi się do działalności zawodowej w omawianym obszarze, o czym świadczy już chociażby jej tytuł, a potwierdzają uregulowania jej załącznika I. Zatem jej cytowany art. 6 nie stanowi podstawy do wydania rozporządzenia w kwestii podnoszonej przez skarżącego. Prawidłowość stanowiska organu potwierdza także opinia Komitetu Regionów - Europejska strategia na rzecz turystyki przybrzeżnej i morskiej z dnia 7 października 2014 r., opubl. Dz. Urz. UE. C z 2014 r. , poz. 415, s. 9), w której "23. Stwierdza, że procedury przyznawania licencji i kwalifikacje wymagane od operatorów rejsów wycieczkowych różnią się znacznie między państwami członkowskimi, i wyraża zaniepokojenie, iż może to spowalniać rozwój sektora. Opowiada się za wzajemnym uznawaniem patentów żeglugi rekreacyjnej i wymogów wobec sterników oraz wzywa Komisję do przyjrzenia się tej kwestii. Zalecenie ujednolicenia szkoleń i umiejętności można rozszerzyć na pracowników przystani sportowych, różnicując szkolenia i przepisy prawa pracy w poszczególnych państwach członkowskich. 24. Niemniej uważa, że wartość dodana otwartych kursów online pozwalających uaktualnić i uzupełnić umiejętności w dziedzinach związanych z morzem nie może oznaczać zaniedbywania umiejętności praktycznych potrzebnych do uzyskania patentu.". W konsekwencji powyższego uznać należy, że skoro działania organu, których podjęcia żąda skarżący, nie mieszczą się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu nie może zostać rozpatrzona przez sąd administracyjny (por. A. Kabat, Komentarz do art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX, 2013, teza 38). Na marginesie powyższego wskazać należy, że poza aktami i czynnościami wymienionymi w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. działania administracji publicznej dotyczą również form niepoddanych właściwości sądów administracyjnych takich jak zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, wniosku czy petycji. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 63 Konstytucji RP wpływ osób przebywających na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, w tym obywateli, na działalność organów administracji publicznej może przybierać formy skarg, wniosków oraz petycji. Analiza opinii i wniosku złożonego przez skarżącego prowadzi, zdaniem Sądu, do stwierdzenia, że złożone żądanie jest petycją w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz.U. z 2014 r., poz. 1195), która co należy podkreślić, wejdzie w życie dopiero w dniu 6 września 2015 r. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie stosownie do treści art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa bez zastosowania wskazanego powyżej terminu. W tym miejscu wskazać należy, że skarżący składając skargę na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki nie wykazał, aby wyczerpał wskazany powyżej tryb wnoszenia skarg i wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto należy zauważyć, że skarga została wniesiona za pomocą Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej i podpisana wyłącznie podpisem elektronicznym, tj. bez zachowania wymogów art. 46 § 1 pkt 4 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. Niemniej jednak Sąd uwzględniając fakt, że skarga podlega odrzuceniu ze względu na przedmiot zaskarżenia, i dążąc do zachowania zasad ekonomiki postępowania, odstąpił od wzywania skarżącego do uzupełniania braków formalnych skargi i uiszczenia wpisu sądowego od złożonej skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.