VI SAB/Wa 31/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Honorata Łopianowska Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie wydania certyfikatu egzaminatora 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania wniosku o wydanie certyfikatu egzaminatora w terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz T. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej również: "WSA") w Warszawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Organ", "Prezes ULC") w sprawie wydania certyfikatu egzaminatora. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2022 r. do Organu wpłynął wniosek T. C. (dalej: "Skarżący", "Wnioskodawca", "Strona"), dotyczący wydania upoważnienia egzaminatora/ocena kompetencji/wydanie/przedłużenie/rozszerzenie upoważnienia egzaminatora (dalej: "Wniosek"), zgodnie z Rozporządzeniem Komisji (UE) 1178/2011 z dnia 3 listopada 2011 r. ustanawiającym wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do załóg w lotnictwie cywilnym zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 311, str. 1 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie Komisji (UE) nr 1178/2011") oraz Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1139 z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie lotnictwa cywilnego i utworzenia Agencji Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego oraz zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 2111/2005, (WE) nr 1008/2008, (UE) nr 996/2010, (UE) nr 376/2014 i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/30/UE i 2014/53/UE, a także uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 552/2004 i (WE) nr 216/2008 i rozporządzenie Rady (EWG) nr 3922/91 (Dz. U. UE. L. z 2018 r. Nr 212, str. 1 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie bazowe"). W dniu [...] marca 2023 r. Skarżący drogą e-mail został poinformowany przez A . Ł. ([...]), iż do Wniosku nie dołączono wszystkich wymaganych dokumentów, co powoduje brak możliwości zweryfikowania czy Skarżący spełnia wymagania w zakresie kwalifikacji, wiedzy i doświadczenia. W ww. wiadomości e-mail poinformowano Skarżącego, że w celu ubiegania się o certyfikat egzaminatora, należy złożyć odpowiedni wniosek wraz z załącznikami oraz przesłano link do wzorów wniosków znajdujących się na stronie internetowej Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakładce Personel lotniczy/Komisja Egzaminacyjna/Dla egzaminatora. W dniu [...] kwietnia 2023 r. Skarżący złożył do Prezesa ULC ponaglenie w związku z brakiem rozpatrzenia Wniosku oraz brakiem doręczenia mu wnioskowanego certyfikatu egzaminatora (dalej "Ponaglenie"). W Ponagleniu tym Skarżący wskazał, że spełnił wszystkie wymagania określone w podczęści K tj. FCL 1030 lit. (b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011 oraz iż Wniosek został złożony w formacie określonym przez właściwy organ. W Ponagleniu Skarżący wskazał nadto, iż ponosi uszczerbek majątkowy w związku z bezczynnością organu oraz zastrzegł sobie ewentualną możliwość dochodzenia odszkodowania za szkodę wynikającą z naruszenia prawa UE. Przedmiotowe Ponaglenie na podstawie art. 37 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej: "k.p.a.") Prezesa ULC pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r., wraz z wyjaśnieniem, przekazał do Departamentu Lotnictwa Ministerstwa Infrastruktury. W odpowiedzi na ww. pismo Prezesa ULC, Ministerstwo Infrastruktury (dalej: również: "Ministerstwo") pismem z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] zwróciło Ponaglenie do Organu. Jak stwierdziło Ministerstwo Infrastruktury, do wydania certyfikatu egzaminatora, którego wzór określa załącznik nr 3 do rozporządzenia w sprawie egzaminów nie stosuje się przepisów k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie jest wydawana decyzja administracyjna, zaś z przepisów rozporządzenia w sprawie egzaminów nie wynika termin, w jakim certyfikat powinien zostać wydany. Jak wskazało Ministerstwo Infrastruktury, zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1235, z późń zm., dalej "ustawa Prawo lotnicze"), Prezes ULC wydaje decyzje administracyjne w sprawach określonych w ustawie Prawo lotnicze, te zaś nie zawierają podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie upoważnienia egzaminatora. Jak przy tym wskazało Ministerstwo, powyższe zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w którym przyjęto, że w sytuacji, gdy załatwienie sprawy wymaga wydania decyzji administracyjnej, stanowi o tym wprost odpowiedni przepis ustawy Prawo lotnicze, będący podstawą materialnoprawną do wydania takiej decyzji. Nadto zaś, jak wynika z przedmiotowej odpowiedzi Ministerstwa, ponaglenie przewidziane w art. 37 k.p.a. przysługuje na niezałatwienie sprawy administracyjnej, rozstrzyganej w oparciu o przepisy k.p.a., w terminie określonym w tych przepisach (art. 35 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a.) lub przepisach szczególnych. Ministerstwo wskazało, iż skoro w przedmiotowej sprawie nie było wszczęte przez Prezesa ULC i nie jest prowadzone przez ten organ postępowanie administracyjne, to osobie objętej procedurą przyznania certyfikatu egzaminatora nie przysługuje prawo złożenia ponaglenia. Konkludując, Ministerstwo zaznaczyło, że przedmiotowe Ponaglenie zostało złożone bez podstawy prawnej, w sprawie, w której nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, a co za tym idzie nie podlega ono rozpatrzeniu przez Ministra Infrastruktury. Przedmiotowe pismo zostało przekazane do wiadomości Skarżącego. W odpowiedzi na ww. pismo Skarżący w dniu [...] maja 2023 r. wystąpił do Ministerstwa Infrastruktury z szeregiem pytań o dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. Ministerstwo pismem z dnia [...] maja 2023 r. w odpowiedzi do Skarżącego, podkreśliło, iż pismo z dnia [...] maja 2023 r. znak: [...] nie stanowi odpowiedzi na ponaglenie z dnia [...] kwietnia 2023 r. na niezałatwienie Wniosku więc nie stanowi także jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Skarżący został poinformowany o zwrocie Ponaglenia do ULC. Ministerstwo, odnosząc się do poruszonych w ww. piśmie z dnia [...] maja 2023 r. kwestii dotyczących systemu egzaminowania w Polsce, poinformowało, iż w Ministerstwie Infrastruktury wszczęte zostały w 2022 r. czynności analizujące jego funkcjonowanie, w tym także pod kątem spójności przepisów krajowych i unijnych. Pismem Prezesa ULC z dnia [...] maja 2023 r. przekazano Skarżącemu odpowiedź, w której zawarto argumentację spójną z wnioskami i uzasadnieniem wynikającym z odpowiedzi Ministerstwa Infrastruktury z dnia 5 maja 2023 r. Ponownie wskazano na konieczność przedłożenia przez Skarżącego dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań dotyczących wydania certyfikatu egzaminatora. Wskazano, iż brak danych o praktyce lotniczej, oceny osobowości i charakteru kandydata na egzaminatora praktycznego, skanu książki pilota oraz iż nieczytelny wniosek nie pozwalał na zweryfikowanie czy Skarżący spełnia odpowiednie wymagania określone w rozporządzeniu Komisji (UE) 1178/2011. W reakcji na otrzymane pisma z ULC oraz Ministerstwa Infrastruktury, Skarżący pismem z dnia [...] maja 2023 r., w odpowiedzi na pismo Prezesa Urzędu z dnia [...] maja 2023 r. nie zgodził się z dotychczasową argumentacją ULC. Skarżący zasadniczo zakwestionował okoliczność jakby jego Wniosek był nieczytelny, jak również zasadność informacji, którą otrzymał drogą e-mail w zakresie braków do Wniosku i konieczności jego uzupełnienia. Skarżący podważył konieczność uzupełnienia Wniosku o wymagane załączniki oraz informacje. Skarżący podniósł również brak odniesienia się do pytań zadanych w swoim piśmie z dnia [...] maja 2023 r. wysłanym do wiadomości Prezesa ULC. Ponadto, Skarżący zwrócił się z prośbą o udostępnienie informacji w postaci kopii procedur(y) wydawania certyfikatu egzaminatora opracowanych zgodnie z ARA.GEN.200 (a) (1) Rozporządzenia (UE) 1178/2011 obowiązujących od daty złożenia Wniosku w formie pliku komputerowego i przesłanie go za pośrednictwem ePUAP. Jednocześnie poprosił o przesłanie upoważnienia do reprezentowania Prezesa ULC, na podstawie którego otrzymuje odpowiedzi od Pana W. R. i Pana A. Ł.. Prezes Urzędu, pismem z dnia [...] maja 2023 r. przekazał wnioskowaną informację oraz dokumenty w postaci kopii procedur oraz kopii upoważnień, o które zwrócił się Skarżący. Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC. Skarżący zawnioskował o: 1) stwierdzenie przewlekłego prowadzenia sprawy i niezałatwienia jej w terminie, 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, 3) przyznanie od organu kwoty na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej 10 000 złotych oraz grzywny w wysokości 10 000 złotych. Ponadto Skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych. Skarżący w skardze podkreślił, że spełnia w całości wymagania określone w podczęści K rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1178/2011, co udokumentował we Wniosku i stwierdził, że Organ zobowiązany jest wydać certyfikat egzaminatora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt VI SAB /Wa 43/23: (i) zobowiązał Prezesa ULC do rozpoznania wniosku o wydanie certyfikatu egzaminatora w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; (ii) stwierdził, ze Prezes ULC dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; (iii) w pozostałym zakresie oddalił skargę oraz (iv) zasądził od Prezesa ULC na rzecz Skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezes ULC, zaskarżając go w części, w zakresie rozstrzygnięcia w pkt 1, 2 i 4 wyroku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części oraz oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie z ostrożności procesowej – o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej pkt 1, 2 i 4 oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz Prezesa ULC zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 47 KPP UE przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osoba wnioskująca o wydanie certyfikatu egzaminatora wszczyna postępowanie administracyjne, gdyż wydanie przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty zapewnia podmiotowi wnioskującemu dostęp do skutecznego środka prawnego przed sądem w rozumieniu art. 47 KPP UE, tj. daje możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło WSA do niewłaściwego zastosowania ww. przepisu, gdyż w niniejszej sprawie brak było podstawy wynikającej z przepisów prawa materialnego do wydania certyfikatu w formie decyzji administracyjnej; 2) art. 99 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2, art. 21 ust. 2 pkt 7 i art. 21 ust. 2 pkt 4a ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 47 KPP UE przez błędną wykładnię w konsekwencji czego sąd niewłaściwie przyjął, że przepis art. 99 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze w sprawie powołania na członków komisji egzaminacyjnej może znaleźć zastosowanie w ocenie prawidłowości sposobu załatwienia sprawy dotyczącej certyfikatu egzaminatora; powyższe doprowadziło WSA do błędnego przekonania, iż: - skoro przedmiotowy przepis nie zawiera wytycznych w jakiej formie organ winien dokonać powołania na członka komisji egzaminacyjnej, to organ pominął wymogi jakie stawia KPP UE przy wdrażaniu - za pomocą krajowych regulacji proceduralnych - przepisów rozporządzenia bazowego oraz rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011 oraz, że: - wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej co do istoty sprawę z wniosku o wydanie certyfikatu egzaminatora zapewni, w świetle art. 47 KPP UE, dostęp do skutecznego środka prawnego przed sądem, podczas gdy wydanie certyfikatu egzaminatora poprzedza powołanie egzaminatora na członka komisji egzaminacyjnej, a więc brak wytycznych w art. 99 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze w zakresie formy w jakiej następuje powołanie członków komisji egzaminacyjnej jest irrelewantne w odniesieniu do formy w jakiej winno nastąpić wydanie certyfikatu egzaminatora, a "co za tym idzie" – powołanie na członka komisji nie zastępuje wydania certyfikatu, a więc nie powinno prowadzić do uznania, iż wydanie certyfikatu egzaminatora ma nastąpić w formie decyzji administracyjnej, aby zapewnić podmiotowi wnioskującemu dostęp do skutecznego środka prawnego przed sądem w rozumieniu art. 47 KPP UE; mając zatem na uwadze, że kontrola działalności administracji publicznej przez polskie sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (co wynika z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "a takim aktem lub czynnością winien być załatwiany wniosek o wydanie certyfikatu egzaminatora w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie egzaminowania w związku z przepisami rozporządzenia 1178/2011, co z kolei zapewnia podmiotowi wnioskującemu o wydanie certyfikatu egzaminatora dostęp do skutecznego środka prawnego przed sądem w rozumieniu art. 47 KPP UE, tj. daje możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na taki akt lub czynność"; 3) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 47 KPP UE w zw. z art. 51 ust. 1 KPP UE przez błędną wykładnię polegającą "na przyjęciu, że przedstawiona przez organ wykładnia przepisów krajowych pozbawia Skarżącego ochrony wynikającej z postanowień KPP UE, a tym samym jest niezgodna z art. 47 KPP UE w związku z art. 51 ust. 1 KPP UE w sytuacji, gdy prawodawca unijny nie określił proceduralnej formy załatwienia wniosków o wydanie certyfikatu egzaminatora, a w polskich przepisach brak jednoznacznego określenia obowiązku wydania decyzji administracyjnej jako rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o wydanie certyfikatu egzaminatora, - zdaniem Sądu - nie zwalnia to organu z obowiązku prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego. W konsekwencji powyższego WSA doszedł do błędnego przekonania o konieczności zastosowania art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze interpretowanego w świetle art. 47 KPP UE w zw. z art. 51 ust. 1 KPP UE celem załatwienia ww. wniosku.", podczas gdy "kontrola działalności administracji publicznej przez polskie sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (co wynika z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a takim aktem lub czynnością winien być załatwiany wniosek o wydanie certyfikatu egzaminatora w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie egzaminowania w związku z przepisami rozporządzenia 1178/2011, co z kolei zapewnia podmiotowi wnioskującemu dostęp do skutecznego środka prawnego przed sądem w rozumieniu art. 47 KPP UE, tj. daje możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na taki akt lub czynność; b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 2) p.p.s.a., tj. art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. poprzez uznanie, że "w niniejszej sprawie winna być wydana decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty, gdyż - zdaniem WSA - jej wydanie zapewni podmiotowi wnioskującemu dostęp do skutecznego środka prawnego przed sądem w rozumieniu art. 47 KPP UE, tj. umożliwi złożenie skargi do sądu administracyjnego", podczas gdy "w świetle zasady praworządności i zasady legalizmu, którymi, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., powinny kierować się organy administracji publicznej, Prezes ULC nie jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej w zakresie certyfikatu egzaminatora, ponieważ przepisy prawa materialnego nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia przy wydawaniu certyfikatu egzaminatora", przy czym "w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie egzaminowania w związku z przepisami rozporządzenia 1178/2011 wniosek o wydanie certyfikatu egzaminatora winien być załatwiany aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., co z kolei daje możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na taki akt lub czynność, a więc podmiot wnioskujący nie jest pozbawiony dostępu do skutecznego środka prawnego przed sądem w rozumieniu art. 47 KPP UE.". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 2120/24, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezesa ULC, uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt VI SAB/Wa 43/23 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA w uzasadnieniu wyrok, wskazał, że WSA w Warszawie naruszył przepisy prawa procesowego sądowoadministracyjnego w zakresie instytucji sprostowania treści orzeczenia, co skutkowało naruszeniem prawa do sądu oraz uniemożliwieniem stronom obronę swych praw w dwuinstancyjnym postepowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy WSA w Warszawie powinien prawidłowo zidentyfikować przedmiot zaskarżenia oraz w ten sam sposób zredagować komparycję orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd orzeka będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 2120/24. Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że Sąd nie może formułować ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 598/17). Przypomnieć wypada, że przyczyną uchylenia wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. SAB/Wa 43/23 były przede wszystkim mankamenty procesowe związane z instytucją prostowania treści orzeczenia w stopniu rzutującym na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto NSA zalecił prawidłowe zidentyfikowanie przedmiotu zaskarżenia. WSA w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, przyjmuje, że przedmiotem zaskarżenia jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC w sprawie wydania Skarżącemu certyfikatu egzaminatora. Na wstępie Sąd wskazuje, że sprawy o podobnym przedmiocie były już rozpatrywane przez WSA w Warszawie, m.in. w wyroku: VI SAB/Wa 18/24 z dnia 20 czerwca 2024 r.; VI SAB/Wa 104/24 z dnia 18 marca 2025 r. Sąd w składzie rozpoznającym podziela zaprezentowane w tych orzeczenia stanowisko, przyjmując za własne. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Należy ponadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W orzecznictwie wskazuje się, że dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.) jest pochodną dopuszczalności skarg na decyzję, postanowienie albo inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia NSA: z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 3265/21 i z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 6523/21). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialnotechniczne, możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. W tym miejscu Sąd zauważa, że zasadnicze cechy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, stwierdzając, że w ramach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można zakwalifikować akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że wydawanie aktów administracyjnych przez organy administrujące, a zatem składanie władczych, jednostronnych oświadczeń woli kształtujących sytuację prawną nieoznaczonych adresatów, w tym wskazanych według cech, jakie mają posiadać (akty generalne) albo skierowanych do konkretnego adresata (akty indywidualne), musi mieć wyraźną podstawę w normie ustawowej. Trzeba jednak zastrzec, że akty indywidualne nie stanowią jednolitej kategorii działań administracji, a ściślej - nie wszystkie są decyzjami administracyjnymi. Jeśli ustawodawca przewidzi podstawę do wydawania przez organ administracji decyzji, to właściwym postępowaniem, które ma do tego doprowadzić jest postępowanie jurysdykcyjne. Dla wydawania innych aktów indywidualnych albo podejmowania czynności materialno-technicznych ustawodawca nie przewidział skodyfikowanej procedury, co oznacza, że stosuje się do nich te - zwykle pojedyncze - przepisy procesowe, które ustawodawca ustalił w poszczególnych ustawach przewidujących działanie w innych formach niż decyzja (por. M. Romańska, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2021 r., VI SA/Wa 1735/21, Repozytorium Uniwersytetu Jagiellońskiego, dostępne w Internecie). Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego prezentowanego w skardze, iż do wniosków o wydanie certyfikatu egzaminatora stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zaś postępowanie powinno zakończyć się decyzją administracyjną. W ocenie Sądu, procedura w przedmiocie certyfikatu egzaminatora kończy się wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest odrębną od decyzji prawną formą działania organu administracji publicznej, co implikuje stosowanie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. dopuszcza skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w realizacji tego prawa. Sąd zauważa, że dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący spełnił formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedził ją wniesieniem stosownego ponaglenia do Prezesa ULC - data wpływu do Organu w dniu [...] kwietnia 2023 r. Przechodząc do analizy mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia bazowego, od osób odpowiedzialnych za przeprowadzanie szkoleń w locie, szkoleń na symulatorze lotu lub za ocenę umiejętności pilotów, a także od lekarzy orzeczników medycyny lotniczej wymaga się posiadania certyfikatu, z wyjątkiem sytuacji, w których - na skutek przyjęcia aktów wykonawczych, o których mowa w art. 27 ust. 1 lit. a), z uwzględnieniem celów i zasad określonych w art. 1 i 4, a w szczególności charakteru danej działalności i związanego z nią ryzyka - nie wymaga się takich certyfikatów. Z kolei, zgodnie z ustępem 2, z uwzględnieniem celów i zasad określonych w art. 1 i 4, a w szczególności charakteru danej działalności i związanego z nią ryzyka, od osób odpowiedzialnych za przeprowadzanie szkoleń personelu pokładowego lub za ocenę umiejętności personelu pokładowego można wymagać posiadania certyfikatu zgodnie aktami wykonawczymi, o których mowa w art. 27 ust. 1 lit. a). Certyfikaty, o których mowa w ust. 1 i 2 niniejszego artykułu, wydaje się na wniosek, jeżeli wnioskodawca wykazał, że spełnia wymogi aktów wykonawczych, o których mowa w art. 27, przyjętych w celu zapewnienia zgodności z zasadniczymi wymogami, o których mowa w art. 20 (ust. 3). W certyfikatach, o których mowa w ust. 1 i 2 niniejszego artykułu, określa się przyznane przywileje. Certyfikaty mogą zostać zmienione w celu dodania lub usunięcia przywilejów, zgodnie z aktami wykonawczymi, o których mowa w art. 27 ust. 1 lit. a) (ust. 4). Certyfikaty, o których mowa w ust. 1 i 2 niniejszego artykułu, mogą zostać ograniczone, zawieszone lub cofnięte zgodnie z aktami wykonawczymi, o których mowa w art. 27 ust. 1 lit. a), jeżeli posiadacz przestał przestrzegać zasad i procedur wydawania i utrzymywania takiego certyfikatu (ust. 5). Natomiast, w myśl art. 67 ust. 1 rozporządzenia bazowego, certyfikaty wydane przez Agencję lub właściwe organy krajowe, a także deklaracje złożone przez osoby fizyczne i prawne zgodnie z niniejszym rozporządzeniem oraz aktami delegowanymi i wykonawczymi przyjętymi na jego podstawie podlegają wyłącznie zasadom, warunkom i procedurom określonym w niniejszym rozporządzeniu oraz krajowym wymogom administracyjnym oraz są ważne i uznawane we wszystkich państwach członkowskich bez konieczności spełnienia dodatkowych wymogów lub poddania dodatkowej ocenie. W dalszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z Stosownie do FCL.1010 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011, osoba ubiegająca się o upoważnienie egzaminatora musi wykazać, że: a) posiada właściwą wiedzę i przygotowanie oraz odpowiednie doświadczenie w zakresie uprawnień egzaminatora; b) nie podlegała żadnym sankcjom, w tym zawieszeniu, ograniczeniu lub cofnięciu posiadanych przez siebie licencji, uprawnień lub upoważnień wydanych zgodnie z niniejszą częścią, w związku z nieprzestrzeganiem rozporządzenia podstawowego oraz zasad wykonawczych do niego w okresie ostatnich 3 lat. Natomiast stosownie do treści FCL.1015 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011: a) osoba ubiegająca się o upoważnienie egzaminatora musi przejść kurs standaryzacyjny prowadzony przez właściwy organ lub prowadzony przez ATO i zatwierdzony przez właściwy organ; b) kurs standaryzacyjny musi się składać ze szkolenia teoretycznego i praktycznego oraz zawierać: 1) przeprowadzenie 2 egzaminów praktycznych, kontroli umiejętności lub ocen kompetencji w zakresie licencji, uprawnień lub upoważnień, o które ubiega się kandydat, 2) szkolenie w zakresie stosownych wymagań niniejszej części oraz stosownych wymagań dotyczących operacji lotniczych, a także w zakresie przeprowadzania egzaminów praktycznych, kontroli umiejętności i ocen kompetencji oraz związanej z tym dokumentacji i sprawozdawczości, 3) sesję informacyjną dotyczącą krajowych procedur administracyjnych, wymagań w zakresie ochrony danych osobowych, odpowiedzialności oraz ubezpieczeń od nieszczęśliwych wypadków i opłat z nimi związanych, 4) sesja informacyjna na temat potrzeby dokonania przeglądu i zastosowania elementów określonych w pkt 3) w trakcie przeprowadzania egzaminów praktycznych, kontroli umiejętności i ocen kompetencji kandydatów niepodlegających temu samemu właściwemu organowi, który wydał egzaminatorowi jego upoważnienie; oraz 5) wskazówki na temat tego, w jaki sposób można uzyskać w razie potrzeby dostęp do tych krajowych procedur i wymagań innych właściwych organów. c) posiadacz upoważnienia egzaminatora nie może przeprowadzać egzaminów praktycznych, kontroli umiejętności ani ocen kompetencji kandydatów niepodlegających temu samemu właściwemu organowi, który wydał egzaminatorowi jego upoważnienie, chyba że dokonał przeglądu najnowszych dostępnych informacji na temat odpowiednich krajowych procedur stosowanych przez właściwy organ kandydata. Zgodnie z FCL.1020 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011, kandydat ubiegający się o wydanie upoważnienia egzaminatora wykazuje się swoimi kompetencjami przed inspektorem właściwego organu lub starszym egzaminatorem specjalnie w tym celu upoważnionym przez właściwy organ odpowiedzialny za wydanie certyfikatu egzaminatorskiego, przeprowadzając egzamin praktyczny, kontrolę umiejętności lub ocenę kompetencji w roli egzaminatora danej specjalności, z uwzględnieniem odprawy po locie, przeprowadzania egzaminu praktycznego, kontroli umiejętności lub oceny kompetencji, a także oceny kandydata, którego dotyczy egzamin, kontrola lub ocena, oraz prowadzenia odpraw i dokumentacji. Natomiast w oparciu o ARA.GEN.315 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011: a) Po otrzymaniu wniosku o wydanie, przedłużenie, wznowienie lub wymianę licencji, uprawnienia, certyfikatu/upoważnienia lub świadectwa dla personelu oraz po otrzymaniu dokumentacji potwierdzającej, właściwy organ musi sprawdzić, czy kandydat spełnia obowiązujące wymagania; b) W przypadku stwierdzenia, że kandydat spełnia obowiązujące wymagania, właściwy organ musi wydać, przedłuża, wznawia lub wymienia licencję, certyfikat/upoważnienie, uprawnienie lub świadectwo. Odnośnie natomiast przepisów prawa krajowego, stanowiących podstawę działania Organu, wskazać należy, że zadania i kompetencje Prezesa ULC określa art. 21 ustawy Prawo lotnicze. Przepis w ust. 1 wprowadza generalną kompetencję Prezesa ULC we wszystkich sprawach związanych z lotnictwem cywilnym, z zastrzeżeniem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu lub innych organów wynikających z ustawy Prawo lotnicze, innych ustaw lub umów międzynarodowych. Natomiast ustawodawca w art. 21 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze zawarł otwarty katalog zadań i kompetencji Prezesa ULC, wśród których wymieniono wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych w przedmiotowej ustawie (art. 21 ust. 2 pkt 2) oraz sprawdzenie kwalifikacji personelu lotniczego (art. 21 ust. 2 pkt 7). W zakresie kompetencji decyzyjnych Prezesa ULC należy wskazać, że analiza przepisów tej ustawy wykazuje, że w każdej sytuacji, gdy załatwienie sprawy wymaga wydania decyzji administracyjnej stanowi o tym wprost odpowiedni przepis ustawy Prawo lotnicze, będący materialnoprawną podstawą do wydania takiej decyzji (np. art. 27 ust. 3a, art. 34 ust. 1b, art. 41 ust. 1, art. 47 ust. 2, art. 59 ust. 5). To rozwiązanie jest spójne z treścią art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo Lotnicze, wskazującą wprost na istnienie prawa pozytywnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 201/10). Brak jest również jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 333/23). Wbrew twierdzeniu Skarżącego podstawą wydania certyfikaty egzaminatora nie stanowi art. 96 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze. Zgodnie z tym przepisem, Prezes ULC: 1) wydaje, zmienia, zawiesza, przywraca, cofa lub wznawia ważność, 2) uznaje, zawiesza uznanie, przywraca uznanie albo cofa uznanie - licencji, świadectw kwalifikacji lub uprawnień do nich wpisywanych w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, jak zostało to wyżej wskazane uzyskanie uprawnień egzaminatora wynika z przepisów ww. rozporządzeń unijnych. Tym samym stosując normę art. 21 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, wydanie certyfikatu egzaminatora nie wchodzi w zakres dyspozycji art. 96 ust. 3 ww. ustawy. W ocenie Sądu certyfikat egzaminatora stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa. Innymi słowy Prezes ULC, po wpłynięciu wniosku (tu: Wniosku Skarżącego) zobligowany jest do jego oceny w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów praw i wydania stosownego aktu (zgodnego lub nie z oczekiwaniem strony wnioskującej). Należy bowiem przypomnieć, że z istnieniem aktów z zakresu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie organu administracji publicznej de facto: a) ma charakter władczy; b) jest podejmowane w sprawach indywidualnych; c) ma charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Zdaniem składu rozpoznającego sprawę w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z takim aktem, który dotyczy bezpośrednio uprawnienia Skarżącego (uzyskania stosownego certyfikatu), w zakresie potwierdzenia kompetencji egzaminatora. Sąd wskazuje, że aby organowi administracji publicznej można postawić zarzut bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, koniecznej jest wskazanie terminu załatwienia sprawy. W niniejszym przypadku zasadniczą kwestią jest zatem wskazanie, w jakim terminie certyfikat egzaminatora powinien zostać wydany (po spełnieniu ku temu warunków). Organ na etapie poprzedzającym wniesienie skargę stał na stanowisku, iż w sprawie wydania certyfikatu egzaminatora nie stosuje się przepisów k.p.a., zatem brak jest również rygorów załatwienia sprawy w terminach wskazanych w k.p.a. Zasadniczo Organ brak możliwości przypisania przewlekłości w prowadzonym postępowaniu podtrzymał również w odpowiedzi na skargę. Prezes ULC wskazał, iż odnośnie do samej długości prowadzenia sprawy z Wniosku, to w żadnym razie nie można uznać, że działanie to cechowała przewlekłość, a tym bardziej, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że w takich sprawach (jak dotycząca Wnioskodawcy) załatwienie sprawy nie w określonym terminie nie jest regulowane przepisami k.p.a. Termin rozpatrzenia Wniosku nie wynika także z przepisów rozporządzenia bazowego oraz rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011. Tym samym, zdaniem Organu, brak jest podstaw stawiania zarzutu nieterminowego rozpoznania Wniosku i wydania certyfikatu egzaminatora. Odnosząc się do powyższego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę wskazuje, że brak zastrzeżenia wprost w obowiązujących przepisach terminu do rozpoznania Wniosku nie oznacza, że czynność taka nie podlega żadnym ograniczeniom czasowym i że termin do załatwienia wniosku w takiej sprawie jest całkowicie dowolny. Przyjęcie ww. poglądu oznaczałoby w praktyce całkowite wyłączenie możliwości wniesienia skargi na bezczynność/przewlekłość Prezesa ULC w sytuacji, w której organ ten nie zajmuje się wnioskiem strony. Prowadziłoby to w konsekwencji do niezasługującego na akceptację przypadku pozbawienia ochrony prawnej podmiotu ubiegającego się o certyfikat czy jego przedłużenie. Stan przepisów prawa obowiązujących w sprawie Skarżącego nie mógł pozbawiać sensu ogólnych zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 8 i art. 12 k.p.a. Nie można zapomnieć, iż działanie organu administracji publicznej bez zbędnej zwłoki stanowi elementarny standard w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, o którym stanowi art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej. Powołany przepis odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE oraz NSA jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14). Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany zapewnić warunki pozwalające na sprawne oraz bez zbędnej zwłoki (dłużej niż jest to obiektywnie konieczne) załatwienie wpływających do niego spraw. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, złożenie Wniosku obligowało organ do jego niezwłocznej weryfikacji, ustalenia, czy zawiera on wszystkie konieczne dane i jakie dokumenty są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy i stosownie do okoliczności podjęcia odpowiednich czynności. Zdaniem Sądu zachowanie Prezesa ULC w kontrolowanej sprawie świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie Wniosku. Sam Organ przyznał, że Skarżący, począwszy od Ponaglenia z dnia [...] kwietnia 2023 r. do dnia wniesienia przedmiotowej skargi w dniu [...] czerwca 2023 r. generował pisma kwestionujące zasadność żądania przedłożenia przez niego wymaganych dokumentów zamiast przełożyć je organowi celem ich zweryfikowania. Wobec braku spełnienia przez Skarżącego stosownych wymagań do wydania certyfikatu egzaminatora (nawet jeżeli dla wydania pozytywnego rozstrzygnięcia - przepisy nie przewidują formy decyzji administracyjnej), jedynym środkiem jaki przysługuje organowi w takie sytuacji jest wydanie decyzji odmownej, z czego organ nie skorzystał. Tym samym Organ rozpatrując Wniosek był zobligowany do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Takie rozstrzygnięcie, w przypadku "braku współpracy Skarżącego", co wskazuje Prezes ULC w odpowiedzi na skargę, powinien podjąć w oparciu o posiadany materiał (tu: Wniosek). W ocenie Sądu dalece niepożądanym stanem jest brak realizacji obowiązków przez organy administracji publicznej i oczekiwanie na "pozytywną" reakcję strony. Taki stan jest niepożądany zarówno z punktu widzenia sprawności działania administracji publicznej, jak też obywateli wnioskujących o określoną czynność takiego organu. Powoduje bowiem sytuację niepożądaną. W ocenie Sądu, w przypadku uznania przez organ (tu: Prezesa ULC) bezskuteczności jego pism kierowanych do Strony o uzupełnienie braków Wniosku, to zasadne było rozpoznanie Wniosku w takim kształcie, w jakim został złożony. Z kolei Skarżący, w przypadku niekorzystnego rozpoznania jego sprawy nabywa uprawnienia skorzystania ze środków zaskarżenia takiego aktu/czynności do sądu administracyjnego. Usunięciu stanu niepewności co do sytuacji prawnej skarżącego wychodzi naprzeciw instytucja skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli administracji skargi na bezczynność organu administracji było wyposażenie jednostki w środek prawny, którego zastosowanie skutecznie przymuszałoby organ do podjęcia żądanego działania. Istnienie instytucji skargi na bezczynność organu stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji w zakresie terminowości załatwiania spraw, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego. Podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R.Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s. 143 i nast.). Analogicznie, kontrola sądowa służy w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). W konsekwencji, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. - stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania Organu i zobowiązał Prezesa ULC do rozpoznania Wniosku w terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1 i 2 sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, kierując się poglądami doktryny i judykatury co do konieczności indywidualizacji przesłanek kwalifikowania przewlekłego prowadzenia postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd przyjął, że Prezes ULC nie pozostawał w przewlekłym prowadzeniu postępowania, której można przypisać cechę rażącego naruszenia prawa. O takim stanowisku Sądu zdecydował fakt, że w obowiązujących przepisach brak jasnych i jednoznacznych wskazówek co do sposobu i podstaw działania organu administracji, do którego wpłynął wniosek o wydanie certyfikatu egzaminatora. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, którego nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawa i które wywołuje dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, wyraźnie lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, wielokrotne i nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 marca 2021 r., sygn. III OSK 495/21; z 27 lipca 2017 r., sygn. I OSK 823/19; z 11 lutego 2020 r., sygn. II OSK 2546/19, z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Nie bez znaczenia do oceny czy w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, zdaniem Sądu, ma charakter rozpatrywanej sprawy, tj. brak jednoznacznego wskazania w zakresie stosowania przepisów k.p.a. przy rozpoznaniu Wniosku. Powyższe kwestie zdecydowały o stanowisku orzekającego w sprawie Sądu co do charakteru stwierdzonego przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezesa ULC, tj. jako nie mającego miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd stwierdza również, że w realiach przedmiotowej sprawy żądanie przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej nie jest usprawiedliwione. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. W postanowieniu z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją (por. wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2017 r. I OSK 1313/16; 16 maja 2017 r. I OSK 2934/16; 7 września 2017 r. I OSK 798/17; 19 grudnia 2017 r. I OSK 1685/17). W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże Skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona przewlekłość. Przede wszystkim Skarżący, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, nie wykazał, z jakich konkretnie stanowisk (atrakcyjnych ofert pracy) nie skorzystał, a czego przyczyną wyłącznie był brak uzyskania certyfikatu egzaminatora. Dodatkowo w ocenie Sądu brak było podstaw do nałożenia grzywny na organ z uwagi na podjęte przez organ działania w celu wyjaśnienia sprawy oraz wskazywaną wyżej sytuację kadrową organu. Oceniając całościowo sprawę, zdaniem Sądu, nie można pominąć podnoszonych przez Prezesa ULC kwestii dotyczących bardzo dużego obciążenia sprawami załatwianymi w drodze decyzji administracyjnych. Jak wynika bowiem z informacji Organu, w okresie od [...] października 2022 r. do [...] marca 2023 r. Departament Personelu Lotniczego, który także rozpoznaje sprawy objęte Wnioskiem, wydał 2380 decyzji administracyjnych. Nie może budzić wątpliwość, że jest to bardzo duża liczba załatwionych spraw, co niewątpliwie mogło mieć znaczenie przy rozpoznaniu sprawy Wnioskodawcy. Z powyższych względów Sąd, na mocy art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bowiem przedmiotem skargi było przewlekłe prowadzenie postępowania, w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .