VI SAB/Wa 32/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie zmiany umowy o połączeniu sieci 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie toczącej się przed tym organem z wniosku T. S.A. z siedzibą w W. z dnia 12 kwietnia 2006 r. o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci zawartej w dniu 12 lutego 2001 r. pomiędzy spółkami: T. S.A. z siedzibą w W. a M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dawniej P. Sp. z o.o.) w terminie 60 (sześćdziesięciu) dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 czerwca 2007 r. T. S.A., [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE), skargę na bezczynność organu w przedmiocie złożonego dnia 12 kwietnia 2006 r. wniosku o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci pod nazwą "Umowa o współpracy" zawartej w dniu 12 lutego 2001 r. pomiędzy T. SA a P. Sp. z o.o. z siedzibą w R.. Powyższym wnioskiem skarżąca domagała się na podstawie art. 30 w związku z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) – dalej Pt. wydania przez Prezesa UKE decyzji w sprawie zmiany ww. umowy o połączeniu sieci. Przedmiot wniosku dotyczył ustalenia pomiędzy stronami zasad rozliczeń za zakańczanie połączeń strefowych w sieci T. SA i w sieci P., za zakańczanie połączeń w obszarze tranzytowym i poza tym obszarem w sieci T. SA, za połączenia do numerów AUS (Abonenckie Usługi Specjalne), oraz za tranzyt połączeń z sieci P. przez sieć T. SA do sieci innych operatorów. Wniosek, poza sformułowaniem żądania, zawierał konkretne propozycje zmian i uzasadnienie do nich. Pismem z dnia 18 kwietnia 2006 r. Prezes UKE zawiadomił zainteresowane strony o wszczęciu postępowania we wskazanym wyżej przedmiocie, wzywając równocześnie P. Sp. z o.o. o przedstawienie w terminie 14 dni stanowiska do złożonego przez T. SA wniosku. P., pismem z dnia 27 kwietnia 2006 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, uznała wniosek za przedwczesny i stwierdziła, że Prezes UKE powinien wydać decyzję odmowną. Wskazała, że zgodnie z art. 27 ust. 2 Pt., wniosek o wydanie decyzji w sprawie rozstrzygnięcia kwestii spornych lub określenia warunków współpracy może być złożony przez uprawniony podmiot w przypadku niepodjęcia negocjacji, odmowy dostępu telekomunikacyjnego przez podmiot do tego zobowiązany lub niezawarcia umowy w terminie wymienionym w ust. 1, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Przyznała, że w okresie od czerwca 2004 r. do lipca 2005 r. prowadzone były negocjacje z T. SA dotyczące zawarcia nowej umowy o połączeniu sieci na podstawie nowej oferty ramowej (RIO) i po podpisaniu protokołu rozbieżności negocjacje przestały postępować. Bez względu na to kto spowodował zawieszenie rozmów, niezrozumiałe byłoby w takiej sytuacji wystąpienie do Prezesa UKE o wyznaczenie zakończenia terminu negocjacji lub o wydanie decyzji w kwestiach spornych na zasadzie art. 27 ust. 2 Pt. Podniosła, iż nie otrzymała od T. SA propozycji zmiany "Umowy o współpracy" z 12 lutego 2001 r. załączonych do wniosku skierowanego do Prezesa UKE. Z uwagi na fakt, że umowa oparta na zasadach oferty RIO jest umową znacznie różniącą się od "Umowy o współpracy" z 12 lutego 2001 r., prowadzenia negocjacji w sprawie RIO nie można uznać za równoznaczne z prowadzeniem negocjacji w sprawie zmiany "Umowy o współpracy". Tak więc nie można uznać, aby pomiędzy operatorami zostały choćby rozpoczęte negocjacje zmiany "Umowy o współpracy". W takim stanie rzeczy T. SA powinna rozważyć wystąpienie do Prezesa UKE na podstawie art. 30 w związku z art. 27 ust. 1 PT o wydanie postanowienia określającego termin zakończenia negocjacji w sprawie zmiany "Umowy o współpracy", ale z wnioskiem takim T. SA będzie mogła wystąpić dopiero, gdy negocjacje zostaną rozpoczęte. Prezes UKE pismem z dnia 24 maja 2006 r. wezwał T. SA do przekazania w terminie 14 dni wyjaśnień w jaki sposób i z uwzględnieniem jakich kryteriów zostały wyliczone stawki za zakończenie połączenia w i poza OTr w sieci T. oraz za tranzyt przez sieć T. w i poza OTr. Wyjaśnienie w tej sprawie T. SA przekazała organowi pismem z dnia 14 czerwca 2006 r. Prezes UKE postanowieniem z dnia 28 czerwca 2006 r. wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 11 września 2006 r. a następnie postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2006 r. wyznaczył termin do dnia 8 listopada 2006 r. Pismem z dnia 18 sierpnia 2006 r. organ przekazał P. stanowisko T. SA zawarte w piśmie z dnia 14 czerwca 2006 r. Pismem z dnia 28 sierpnia 2006 r. organ wezwał T. SA do przekazania wyjaśnień w jakim zakresie zatwierdzona decyzją z dnia 4 lipca 2006 r. przez Prezesa UKE Oferta Ramowa o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci wpływa na złożony wniosek i czy w związku z faktem pojawienia się RIO 2006 r. na rynku T. SA zamierza wniosek zmodyfikować. W odpowiedzi na powyższe wezwanie T. SA wniosła o rozpoznanie sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz pismami procesowymi na podstawie ustawy Prawo telekomunikacyjne i unormowań unijnych. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2006 r. Prezes UKE wyznaczył ponownie termin rozpatrzenia wniosku do dnia 8 stycznia 2007 r. Kolejny termin do dnia 9 marca 2007 r. wyznaczony został postanowieniem organu z dnia 20 grudnia 2006 r., następny - do dnia 8 maja 2007 r. postanowieniem z dnia 6 marca 2007 r. i do dnia 7 lipca 2007 r. postanowieniem z dnia 8 maja 2007 r. Wreszcie Prezes UKE po raz kolejny wezwał T. SA o przekazanie ustaleń zasad rozliczeń za zakańczanie połączeń strefowych w sieci T. SA i w sieci P., za zakańczanie połączeń w obszarze tranzytowych i poza tranzytowym w sieci T., za połączenia do numerów AUS oraz tranzyt połączeń z sieci P. przez sieć T. do sieci innych operatorów oraz przedstawienia uzasadnienia w kwestii sposobu w jaki zostały wyliczone stawki za usługi dostępu użytkowników P. do AUS. Ponadto, Prezes UKE pismem z dnia 29 czerwca 2007 r. zawiadomił zainteresowane strony, że do sprawy zostały dołączone dwa pisma UKE (z dnia 28 kwietnia 2006 r. i z dnia 30 maja 2007 r.) i jedno pismo T. SA (z dnia 6 czerwca 2007 r.) mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko UKE wyrażone we wskazanych wyżej pismach dotyczyło wątpliwości organu, czy T. SA, kwestionująca powołanie A. S. na stanowisko Prezesa UKE, w dalszym ciągu wyraża wolę dalszego prowadzenia postępowań administracyjnych z wniosku T. SA w zakresie zmiany umów tzw. "bill and keep". Pismem z dnia 6 czerwca 2007 r. T. SA oświadczyła, iż nie wycofuje złożonych wniosków. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2007 r. Prezes UKE zawiadomił, iż rozpatrzenie sprawy nastąpi do dnia 5 września 2007 r. W złożonej skardze na bezczynność organu T. S.A. zarzuciła Prezesowi UKE naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie terminów załatwiania spraw administracyjnych oraz domagała się zobowiązania organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci z dnia 12 lutego 2001 r., zawartej pomiędzy P. a T. SA w zakresie objętym złożonym 12 kwietnia 2006 r. wnioskiem. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż termin do załatwienia wnioskowanej sprawy przez Prezesa wynikał z art. 28 ust. 1 w związku z art. 30 Pt. i wynosił 90 dni. Uchybienie temu mającemu charakter procesowy terminowi przez Prezesa nie pozbawiało organu możliwości wydania w terminie późniejszym skutecznej decyzji, choć powoduje skutki procesowe określone w k.p.a. Zgodnie z art. 35 – 38 k.p.a. sprawy powinny być załatwiane niezwłocznie, natomiast sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinny być załatwione nie później, niż w ciągu jednego miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Niezałatwienie sprawy w powyższych terminach skutkuje stanem bezczynności organu administracji. Możliwość jaką daje art. 36 § 1 k.p.a.,. iż w przypadku przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy organ obowiązany jest zawiadomić stronę o tym fakcie i podać przyczyny zwłoki i nowy termin załatwienia sprawy, nie może być wykorzystywana w nieskończoność. Wyznaczenie nowego terminu musi być jednak obiektywnie uzasadnione i nie może być przez organ dokonywane w sposób swobodny i dowolny. Skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie organ uchybił art. 36 § 1 k.p.a. przez niepodanie przyczyny zwłoki, co rodzi przekonanie o nieskuteczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Takim działaniem naruszono zasadę zaufania do organów Państwa – art. 8 k.p.a. i zasadę szybkości postępowania – art. 12 k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Przywołując orzecznictwo WSA w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 104/06) o stanowisko doktryny (T. Woś (w) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 84), iż z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy w przewidzianym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, stwierdził że Prezesowi UKE bezczynności zarzucić nie można. Organ każdorazowo informował skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a konieczność ta wynikała z potrzeby weryfikacji materiału dowodowego niezbędnej dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zaniechanie zbierania przez organ materiału dowodowego skutkowałoby naruszeniem art. 7 k.p.a. Ponadto, Prezes UKE nie otrzymywał na swoje wezwania wyczerpującego stanowiska skarżącej, co przyczyniało się do przedłużania postępowania, a sprawa miała charakter precedensowy. Wskazał, iż w toku sprawy zmieniły się istotne okoliczności: w lipcu 2006 r. została wprowadzona nowa Oferta ramowa T. SA o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci oraz T. SA została uznana za operatora o znaczącej pozycji rynkowej na rynku zakańczania połączeń w publicznych stacjonarnych sieciach telefonicznych, co dodatkowo skomplikowało sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. W przedmiotowej sprawie skarżąca T. SA domagała się wydania decyzji w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy w związku z art. 30 Prawo telekomunikacyjne (Pt.). Złożony wniosek dotyczył zmiany umowy o dostępie telekomunikacyjnym i zgodnie z powołanym art. 27 ust. 1 Pt. podlegał załatwieniu przez Prezesa UKE w terminie 90 dni od dnia złożenia. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w sprawie ze złożonego wniosku. Skarga złożona została w przewidziany prawem sposób. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Oznacza to sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku gdy mamy do czynienia z bezczynnością organu właściwym trybem postępowania jest uprzednie złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Wyczerpanie tego środka będzie stanowiło o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie sprawy należało do Prezesa UKE, który zgodnie z art. 190 ust. 3 Pt. jest centralnym organem administracji rządowej, znajdującym się w kręgu wskazanych w art. 5 § 2 pkt 3) k.p.a. organów administracji publicznej, z zastrzeżeniem wynikającym z pkt 4) tego artykułu stanowiącego, że ilekroć jest mowa w przepisach k.p.a. o ministrach rozumie się przez to również m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej. Przepis art. 17 k.p.a. nie ustanawia nad ministrami, a więc również kierownikami centralnych urzędów administracji rządowej organu wyższego stopnia, tak więc dyspozycja art. 37 § 1 k.p.a. złożenia zażalenia na niezałatwienie przez dany organ sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, w przypadku centralnego organu administracji rządowej nie ma zastosowania. Konsekwentnie do powyższych wywodów, T. SA była uprawniona do złożenia skargi na bezczynność Prezesa UKE bez zachowania rygorów art. 52 § 1, a także bez konieczności wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, o której mowa w § 3 i § 4 cyt. artykułu, bowiem obowiązek ten odnosi się do skarg na inne akty i czynności, niż wskazane w pkt 1 – 3 art. 3 p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a.) lub dotyczy kontrolowanych przez sąd z mocy ustaw szczególnych aktów i działań administracji publicznej oraz aktów i działań podmiotów spoza tego kręgu poddanych kontroli sądowej. W rozpatrywanej sprawie Prezes UKE, w związku ze złożonym dnia 12 kwietnia 2006 r. przez T. SA wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci, zawiadomił pismem z dnia 18 kwietnia 2006 r. zainteresowane strony, a więc skarżącą i P. S.A. z siedzibą w R. o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Załatwienie sprawy poprzez wydanie na podstawie art. 27 ust. 2 Pt. decyzji zmieniającej określone w umowie o współpracy kwestie powinno nastąpić w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o czym stanowi art. 28 ust. 1 Pt. znajdujący zastosowanie na podstawie art. 30 Pt. Jak wynika ze skargi, do czasu jej wniesienia, a także w dacie rozprawy przed sądem administracyjnym tj. do dnia 7 listopada 2007 r., żadna decyzja w sprawie nie została przez Prezesa UKE wydana. Takie działanie organu, w ocenie Sądu, narusza prawo i uzasadnia skargę na jego bezczynność wyrażającą się tym, że w przepisanym czasie, organ nie wydał nakazanego określonym przepisem aktu lub czynności lub w inny sposób nie zakończył postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu oznacza sytuację niepodjęcia przez organ administracji w prawnie zakreślonym czasie, w indywidualnej sprawie administracyjnej czynności lub sytuację, w której organ prowadzi wprawdzie postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu (patrz: T. Woś (w:) T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Postępowanie..." str. 84). W odpowiedzi na skargę organ twierdził, iż w sprawie zachodziła konieczność sukcesywnego weryfikowania materiału dowodowego, stopień zawiłości sprawy był znaczący, a wyjaśnienia skarżącej niezadowalające. Należy uznać, iż powyższe wyjaśnienia nie mogą znaleźć uznania Sądu. Po pierwsze, nie jest rzeczą nieznaną, iż materia regulowana przez ustawę Prawo telekomunikacyjne jest materią skomplikowaną. Prawdopodobnie z tych względów ustawodawca odstąpił w procedurze wydawania decyzji o dostępie telekomunikacyjnym (zawarcia umów, zmiany tych umów) od terminów załatwiania spraw przyjętych w art. 35 k.p.a. i ustalił w art. 28 ust. 1 Pt. termin 90 dni. Ponadto, organ rozstrzygający sprawę jest organem wyspecjalizowanym, któremu problematyka telekomunikacyjna oraz regulacje tej problematyki dotyczące są doskonale znane. Prezes UKE, dysponując całym, wykwalifikowanym aparatem pomocniczym i mając na względzie termin, w którym powinien wydać decyzję, musi umieć ocenić na wstępie, jakie kwestie w sprawie ze złożonego wniosku będą wymagały wyjaśnień i odpowiednio do tej oceny prowadzić postępowanie wyjaśniające. Nie może być tak, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, że organ po ponad rocznym prowadzeniu sprawy i po kolejnym wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, zwraca się ponownie do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień (wezwanie z dnia 26 czerwca 2007 r.), przedłużając tym samym czas załatwienia sprawy. Należy również stwierdzić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność organu, bez znaczenia pozostają powody, dla których organ nie wydał decyzji. Nie może więc mieć znaczenia argumentacja, że sprawa była zawiła lub że sprawa nie kwalifikuje się jeszcze według oceny organu do wydania rozstrzygnięcia np. zebrana w sprawie dokumentacja, mimo znaczącego upływu czasu, nie jest ciągle wystarczająca. Jak przyjął w wyroku z dnia 5 listopada 1987 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13) z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest, czy organ ten nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie trudno organowi zarzucić wprost opieszałość, jednak sposób w jaki procedował był nieprawidłowy i nie miał nic wspólnego z najszerzej i najbardziej racjonalnie pojętą zasadą szybkości i prostoty postępowania regulowaną art. 12 k.p.a. Organ jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, jednak obowiązek ten nie może służyć jako wytłumaczenie prowadzenia sprawy w sposób przewlekły. Jak już to wyżej powiedziano, organ musi wiedzieć jakie informacje i wyjaśnienia będą mu niezbędne do wydania decyzji, a ewentualna zmiana stanu faktycznego w trakcie prowadzonego postępowania może skutkować koniecznością zwrócenia się o dodatkowe wyjaśnienia, jednak organ nie może z takiej okoliczności korzystać wielokrotnie i w nieskończoność. Nadto, organ wobec niedotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy, był zobowiązany zastosować przepis art. 36 k.p.a. dotrzymując jego warunków. W przedmiotowej sprawie, Prezes UKE ośmiokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, nie podając skarżącej przyczyn zwłoki. Uchybienie to ma istotne znaczenie, bowiem strona świadoma przyczyn niewydania decyzji, jeżeli przyczyny te leżą choćby częściowo po jej stronie, może podjąć działania we własnym zakresie np. złożyć posiadany przez siebie dowód w sprawie, czy złożyć wyjaśnienia bez konieczności dodatkowego wzywania. Prezes UKE nie stworzył takiej możliwości skarżącej, a wydając kolejne postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i wzywając po niekiedy dłuższym czasie stronę do kolejnych wyjaśnień (np. postanowienie z dnia 8 maja 2007 r. i wezwanie z dnia 26 czerwca 2007 r.), popadł w niedopuszczalną zwłokę w załatwieniu sprawy, uzasadniającą skargę na bezczynność. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, wyznaczając organowi 60 dniowy termin do wydania decyzji w sprawie ze złożonego przez skarżącą wniosku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.