VI SAB/Wa 33/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie zmiany umowy o połączeniu sieci 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie toczącej się przed tym organem z wniosku T. S.A. z siedzibą w W. z dnia 5 kwietnia 2006 r. o wydanie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci zawartej w dniu 2 września 1997 r. pomiędzy spółkami: T. S.A. z siedzibą w W. a M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dawniej P. Sp. z o.o.) w terminie 60 (sześćdziesięciu) dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SAB/Wa 33/07 Uzasadnienie T. S.A. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2006 r. wystąpiła, na podstawie art. 30 w związku z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci pod nazwą "Umowa o współpracy", zawartej w dniu 2 września 1997 r. w Radomiu pomiędzy T. S.A., z siedzibą w W., a P. sp. z o.o. z siedzibą w R. Przedmiotem wniosku było ustalenie zasad rozliczeń za zakończenie połączeń strefowych w sieci T. SA i w sieci P. sp. z o.o., za zakończenie połączeń w obszarze tranzytowym i poza obszarem tranzytowym w sieci T. SA, za połączenia do numerów AUS oraz za tranzyt połączeń z sieci P. sp. z o.o. przez sieć T. SA do sieci innych operatorów. Propozycję zmiany umowy oraz dokumenty dotyczące zmiany umów i odnoszące się do ustaleń ze spotkań z P. Telefonią T. SA załączyła do wniosku. Prezes UKE pismem z dnia 12 kwietnia 2006 r. zawiadomił T. SA i P. sp. z o.o. (dalej P. sp. z o.o.) o wszczęciu postępowania administracyjnego, zwracając się jednocześnie do P. sp. z o.o. o zajęcie stanowiska wobec wniosku T. SA i do przedłożenia wszelkich niezbędnych dokumentów do rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie poinformowano strony o prawie do przeglądania akt i sporządzaniu z nich notatek i odpisów. P. sp. z o.o. pismem z dnia 27 kwietnia 2006 r. przedłożyła UKE swoje stanowisko w sprawie wniosku T. SA z dnia 5 kwietnia 2006 r. Stanowisko P. sp. z o.o. UKE przekazał T. SA przy piśmie z dnia 30 maja 2006 r. W związku ze stanowiskiem P. sp. z o.o. Prezes UKE, pismem z dnia 24 maja 2006 r., wezwał T. SA do przedstawienia swojego stanowiska dotyczącego kwestii w jaki sposób i z uwzględnieniem jakich kryteriów zostały wyliczone stawki za: zakończenie połączenia w i poza OTr w sieci T. oraz za tranzyt przez sieć T. w i poza OTr. T. SA odpowiedziała na wezwanie, pismem z dnia 14 czerwca 2006 r. Prezes UKE, postanowieniem z dnia 28 czerwca 2006 r., skierowanym do obu operatorów, na podstawie art. 36 k.p.a., określił termin rozpatrzenia sprawy do dnia 4 września 2006 r. i następnym postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2006 r. termin rozpatrzenia sprawy przesunął do dnia 8 listopada 2006 r. Następnie pismem z dnia 18 sierpnia 2006 r., przekazał P. sp. z o.o. stanowisko T. SA z dnia 14 czerwca 2006 r. Pismem z dnia 28 sierpnia 2006 r. Prezes UKE wezwał T. SA do wypowiedzenia się w jakim zakresie Oferta Ramowa (RIO 2006), zatwierdzona decyzją Prezesa URTiP z dnia [...] lipca 2006 r., wpływa na wniosek T. SA z dnia [...] kwietnia 2006 r. i czy w związku z faktem pojawienia się RIO 2006 na rynku, T. SA zamierza zmodyfikować swój wniosek. W odpowiedzi na to wezwanie T. SA, pismem z dnia 14 września 2006 r., wnosiła o rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem, z Prawem telekomunikacyjnym i unormowaniami prawa unii Europejskiej. Odpowiedź T. SA z dnia 14 września 2006 r. Prezes UKE, pismem z dnia 17 października 2006 r. (data na kopii mało czytelna), przekazał P. sp. z o.o., a następnie postanowieniami z dnia: 8 listopada poinformował strony, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi do dnia 8 stycznia 2007 r., z dnia 20 grudnia 2006 r. przedłużył ten termin do dnia 9 marca 2007 r.; z dnia 6 marca 2007 r. przedłużył termin do dnia 8 maja 2007 r. i postanowieniem z dnia 8 maja 2007 r. przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 7 lipca 2007 r. Następnie wezwaniem z dnia 26 czerwca 2007 r. zobowiązał T. SA do złożenia wyjaśnień w zakresie dotyczącym wniosku T. SA z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz przedstawienia uzasadnienia w jaki sposób i z uwzględnieniem jakich kryteriów zostały wyliczone stawki za usługi dostępu użytkowników P. sp. z o.o. do Abonenckich Usług Specjalnych (AUS), realizowanych za pośrednictwem sieci T. SA, w związku z modelem zakończenia połączeń do numerów AUS przedstawionym w RIO 2006. Pismem z dnia 29 czerwca 2007 r. Prezes UKE powiadomił strony o załączeniu do akt sprawy pism UKE z dnia 28 kwietnia 2006 r. i z dnia 30 maja 2007 r. oraz pisma T. SA z dnia 6 czerwca 2007 r. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2006 r. Prezes UKE odpowiadał na zarzut T. SA o braku umocowania Prezesa UKE do wydawania decyzji administracyjnych. Jednocześnie organ administracji wyrażał zdziwienie, iż pomimo kwestionowania odpowiedniego umocowania Prezesa UKE, operator kieruje do niego wnioski, co w ocenie organu dowodzi uznania przez T. SA prawidłowości funkcjonowania organu. Z tych powodów UKE zwrócił się do operatora o zajęcie ostatecznego stanowiska. W piśmie z dnia 30 maja 2007 r., w związku z zarzutem T. SA, będącym przedmiotem wypowiedzi Prezesa UKE w piśmie z dnia 28 kwietnia 2006 r., UKE zwracał się do T. SA z prośbą o zajęcie stanowiska w kwestii dalszego prowadzenia postępowań przez UKE w sprawach z wniosków T. SA. W odpowiedzi na pismo UKE z dnia 30 maja 2007 r., T. SA pismem z dnia 6 czerwca 2007 r. poinformowała, że nie wycofuje wniosków złożonych w sprawach podanych w piśmie z dnia 30 maja 2007 r. Następnie Prezes UKE postanowieniem z dnia 5 lipca 2007 r. poinformował strony o rozpatrzeniu sprawy z wniosku T. SA z dnia [...] kwietnia 2006 r. do dnia 5 września 2007 r. T. S.A. w dniu 22 sierpnia 2007 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. W związku z postawionymi zarzutami wnosiła o zobowiązanie Prezesa UKE do wydania, w terminie wskazanym przez Sąd, decyzji administracyjnej w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci pod nazwą "Umowa o współpracy", zawartej w dniu 2 września 1997 r. w Radomiu pomiędzy T. S.A., z siedzibą w W., a P. sp. z o.o. z siedzibą w R., poprzez ustalenie zasad rozliczeń za zakończenie połączeń strefowych w sieci T. SA i w sieci P. sp. z o.o., za zakończenie połączeń w obszarze tranzytowym i poza obszarem tranzytowym w sieci T. SA, za połączenia do numerów AUS oraz za tranzyt połączeń z sieci P. sp. z o.o. przez sieć T. SA do sieci innych operatorów. Przedstawiając stan faktyczny T. SA stwierdziła, że działanie organu nosi znamiona rażącego naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wskazując na art. 28 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne (dalej Pt) oraz art. 30 Pt podnoszono, iż załatwienie przedmiotowej sprawy powinno nastąpić w terminie 90 dni od złożenia wniosku. Z uwagi na to, że termin ten ma charakter terminu procesowego, Prezes UKE może wydać decyzję po tym terminie , co jednakże powoduje skutki procesowe określone w k.p.a., gdyż organ administracji nie może przedłużać załatwienia sprawy w nieskończoność. Postanowienia Prezesa UKE, przedłużające termin załatwienia sprawy, nie wskazywały przyczyn zwłoki, co operator odbierał jako lekceważenie jego praw. Jak podkreślano, wniosek został złożony półtora roku temu i nie istniały żadne powody uzasadniające odwlekanie rozpatrzenia sprawy takie jak na przykład konieczność zasięgnięcia opinii innych organów, przeprowadzenie czasochłonnych dowodów, skomplikowany charakter sprawy, czy opóźnienie w dostarczaniu wyjaśnień przez strony. Skarżąca przedłożyła szczegółowe propozycje zmiany umowy oraz złożyła wyjaśnienia, których domagał się organ. W związku z tym nie rozumie z jakich powodów sprawa dotychczas nie została przez organ załatwiona. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wnosił o jej oddalenie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ stwierdził, że nie był bezczynny, a przesuwanie terminu jej załatwienia podyktowane było koniecznością weryfikacji materiału dowodowego. Wyznaczanie coraz to nowych terminów załatwienia sprawy koniczne było z uwagi na duży stopień zawiłości sprawy. Wyznaczany każdorazowo najkrótszy termin uwzględniał konkretne okoliczności, a także fakt, iż w razie rozstrzygnięcia projekt decyzji poddawany jest co najmniej trzydziestodniowym konsultacjom, którego wyniki organ bierze pod uwagę. Tym samym możliwie najkrótszy termin wydania decyzji musiał uwzględniać okres miesiąca, niezbędny na konsultacje środowiskowe. Nadto organ administracji obowiązany był zgromadzić niezbędny materiał w sprawie celem jej dokładnego wyjaśnienia, by nie narazić się na zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Natomiast T. SA, pomimo kierowanych do niej wezwań, nie odpowiadała na nie w sposób wyczerpujący, na przykład na wezwanie z dnia 28 sierpnia 2006 r. odpowiedziała pismem z dnia 14 września 2006 r. jednym ogólnikowym zdaniem, którego lakoniczność nie zawierała żadnego uzasadnienia. Na wezwanie z dnia 26 czerwca 2007 r. T. SA nie odpowiedziała w ogóle, a chodziło o istotne, z punktu widzenia organu, kwestie dla rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącej sprawa nie ma charakteru standardowego lecz jest precedensowa. Dotyczy bowiem zmiany całości dotychczasowego modelu rozliczeń pomiędzy stronami, który dotychczas opierał się na rozdziale przychodów (bill and keep) i ma na celu wprowadzenie nowych rozwiązań na rynku polskim, które mają wpływ na stosunki cywilno – prawne stron oraz na gospodarkę kraju. Nadto organ stwierdził, że w toku postępowania zmieniły się pewne okoliczności: w lipcu 2006 r. została wprowadzona nowa Oferta Ramowa T. SA o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci, a wniosek T. SA został złożony w czasie obowiązywania uprzedniej oferty oraz T. SA została uznana za operatora o znaczącej pozycji rynkowej na rynku zakańczania połączeń w publicznych stacjonarnych sieciach telefonicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. W rozpoznawanej sprawie skarżąca T. S.A. domagała się wydania decyzji w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy w związku z art. 30 Prawo telekomunikacyjne (Pt.). Złożony wniosek dotyczył zmiany umowy o dostępie telekomunikacyjnym i zgodnie z powołanym art. 27 ust. 1 Pt. podlegał załatwieniu przez Prezesa UKE w terminie 90 dni od dnia złożenia. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w sprawie ze złożonego wniosku. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przewidziany prawem sposób. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Oznacza to sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku gdy mamy do czynienia z bezczynnością organu właściwym trybem postępowania jest uprzednie złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Wyczerpanie tego środka będzie stanowiło o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie sprawy należało do Prezesa UKE, który zgodnie z art. 190 ust. 3 Pt. jest centralnym organem administracji rządowej, znajdującym się w kręgu wskazanych w art. 5 § 2 pkt 3) k.p.a. organów administracji publicznej, z zastrzeżeniem wynikającym z pkt 4) tego artykułu stanowiącego, że ilekroć jest mowa w przepisach k.p.a. o ministrach rozumie się przez to również m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej. Przepis art. 17 k.p.a. nie ustanawia nad ministrami, a więc również kierownikami centralnych urzędów administracji rządowej organu wyższego stopnia, tak więc dyspozycja art. 37 § 1 k.p.a. złożenia zażalenia na niezałatwienie przez dany organ sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, w przypadku centralnego organu administracji rządowej nie ma zastosowania. Konsekwentnie do powyższych wywodów, T. SA była uprawniona do złożenia skargi na bezczynność Prezesa UKE bez zachowania rygorów art. 52 § 1, a także bez konieczności wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, o której mowa w § 3 i § 4 cyt. artykułu, bowiem obowiązek ten odnosi się do skarg na inne akty i czynności, niż wskazane w pkt 1 – 3 art. 3 p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a.) lub dotyczy kontrolowanych przez sąd z mocy ustaw szczególnych aktów i działań administracji publicznej oraz aktów i działań podmiotów spoza tego kręgu poddanych kontroli sądowej. Załatwienie sprawy poprzez wydanie na podstawie art. 27 ust. 2 Pt. decyzji zmieniającej określone w umowie o współpracy kwestie powinno nastąpić w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o czym stanowi art. 28 ust. 1 Pt. znajdujący zastosowanie na podstawie art. 30 Pt. Jak wynika ze skargi, do czasu jej wniesienia, a także w dacie rozprawy przed sądem administracyjnym tj. do dnia 29 października 2007 r., żadna decyzja w sprawie nie została przez Prezesa UKE wydana. W odpowiedzi na skargę organ twierdził, iż w sprawie zachodziła koniczność sukcesywnego weryfikowania materiału dowodowego, stopień zawiłości sprawy był znaczący, a wyjaśnienia skarżącej niezadowalające. Nadto powołał się na fakt, iż wniosek został złożony w kwietniu 2006 r., a w lipcu tego roku została wprowadzona nowa Oferta Ramowa T. SA o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci, co powodowało konieczność uwzględnienia tej oferty przy wydawaniu decyzji. Powyższe wyjaśnienia organu administracji nie mogły znaleźć uznania Sądu. Nie ulega wątpliwości, iż materia regulowana przez ustawę Prawo telekomunikacyjne jest materią skomplikowaną. Prawdopodobnie z tych względów ustawodawca odstąpił w procedurze wydawania decyzji o dostępie telekomunikacyjnym (zawarcia umów, zmiany tych umów) od terminów załatwiania spraw przyjętych w art. 35 k.p.a. i ustalił w art. 28 ust. 1 Pt. termin 90 dni. Organ regulacyjny rozstrzygający sprawę jest organem wyspecjalizowanym, któremu problematyka telekomunikacyjna oraz regulacje tej problematyki dotyczące są doskonale znane. Prezes UKE dysponuje wykwalifikowanym aparatem pomocniczym i mając na względzie termin, w którym powinien wydać decyzję, musi umieć ocenić na wstępie jakie kwestie w sprawie ze złożonego wniosku będą wymagały wyjaśnień i odpowiednio do tej oceny prowadzić postępowanie wyjaśniające. Przyjmując zatem za pewnik kompetentność organu nie można przyjąć za prawidłowe takie prowadzenie postępowania, w którym po ponad roku brak jest rozstrzygnięcia. Po kolejnym wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, organ administracji zwrócił się ponownie do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień (wezwanie z dnia 26 czerwca 2007 r.), przedłużając tym samym, już i tak nadmiernie wydłużony czas załatwienia sprawy. Sąd orzekający w sprawie nie mógł przyjąć za uzasadniające zwłokę twierdzenia organu administracji o precedensowym charakterze sprawy. Regulator, o czym była mowa wyżej, jest organem wyspecjalizowanym w załatwianiu spraw poddanych jego kompetencji. Zatem argumentacja o szczególnej zawiłości sprawy nie może usprawiedliwiać zwłoki w jej załatwieniu, uzasadniającej zarzut bezczynności. W tym miejscu wymaga podkreślenia, iż termin z art. 28 ust. 1 Pt został, do dnia rozpoznania sprawy, przekroczony pięciokrotnie. Organ administracji, w toku prowadzonego postępowania wydał, jak wynika z akt sprawy, siedem postanowień o przedłużeniu postępowania, w tym ani w jednym z nich nie wskazał przyczyn zwłoki, do czego zobowiązywał go przepis art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślenia także wymaga, iż jak wynika z akt sprawy, od dnia 8 listopada 2006 r. do dnia 8 maja 2007 r., procedowanie organu sprowadzało się do wydawania postanowień o przedłużeniu postępowania. W okresie tym zostały wydane postanowienia z dnia 8 listopada 2006 r., z dnia 20 grudnia 2006 r., z dnia 6 marca 2007 r. i z dnia 8 maja 2007 r. przedłużające termin rozpatrzenia sprawy od dnia 8 stycznia 2007 r. do dnia 7 lipca 2007 r. Jednocześnie ten ostatni termin załatwienia sprawy został przedłużony następnym postanowieniem z dnia 5 lipca 2007 r. do dnia 5 września 2007 r. Takie prowadzenie postępowania administracyjnego uzasadnia skargę na bezczynność, jako jedyny środek obrony praw podmiotu oczekującego od organu administracji rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, wyznaczając organowi 60 dniowy termin do wydania decyzji w sprawie ze złożonego przez skarżącą wniosku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.