VI SAB/Wa 34/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Q. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] oddala skargę Przedmiotem skargi z [...] lipca 2018 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Q. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący"), jest bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Strony z 23 stycznia 2015 r. o zmianę zezwolenia Nr [...] z [...] stycznia 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] (dalej: "zezwolenie Nr [...]"). Skarżący zarzucił Ministrowi Przedsiębiorczości i Technologii naruszenie: 1) art. 6, art. 7, w zw. z art. 35 § 1, § 2, § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej: "K.p.a."), poprzez rażące przekroczenie ustawowego terminu na załatwienie sprawy, polegające na niewydaniu decyzji w przedmiocie wniosku Skarżącego z 23 stycznia 2015 r. o zmianę zezwolenia Nr [...], poprzez zastąpienie dotychczasowego brzmienia pkt II zezwolenia dotyczącego terminu obowiązywania z: "Zezwolenia udziela się do dnia 28 maja 2017 roku" na: "Zezwolenia udziela się do dnia 31.12.2026 roku", co nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz stanowiło naruszenie zasady szybkości postępowania i zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej 2) art. 8 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób godzący w zasadę zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz zasadę informowania stron, polegający na niewydaniu przez organ decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy Skarżący złożył wniosek z 23 stycznia 2015 r. o zmianę zezwolenia Nr [...], a wydane przez organ decyzje z [...] sierpnia 2015 r. numer [...] oraz z [...] maja 2015 r. numer [...], zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2944/15, a zatem brak jest decyzji w przedmiocie wniosku Skarżącego, przy czym organ nie podjął żadnych działań w celu poinformowania Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mających uzasadniać niewydanie przedmiotowej decyzji, 3) art 12 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 § 1, § 2 i § 3 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę szybkości i prostoty postępowania, polegający na niewydaniu przez organ decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy Skarżący złożył wniosek z 23 stycznia 2015 r. o zmianę zezwolenia Nr [...], w sytuacji gdy organ, po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 441/17, oraz zwrocie akt przez Naczelny Sąd Administracyjny, miał możliwość wydania decyzji niezwłocznie, bowiem nie było potrzeby zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, jako że niezbędne dowody zostały zgromadzone w aktach sprawy, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w powyższy wyroku określił wskazówki dalszego działania dla organu, 4) art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez niezawiadomienie Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz niewskazanie przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy oraz nie podanie nowego terminu załatwienia sprawy wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Skarżący, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "P.p.s.a."), wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii do wydania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, decyzji w przedmiocie wniosku Skarżącego z 23 stycznia 2015 r. o zmianę zezwolenia Nr [...], 2) stwierdzenie, że Minister Przedsiębiorczości i Technologii dopuścił się bezczynności w postępowaniu wywołanym wnioskiem Skarżącego z 23 stycznia 2015 r., 3) stwierdzenie, że bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie Ministrowi Przedsiębiorczości i Technologii grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., 5) zasądzenie od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w kwocie 480,00 zł. W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że [...] stycznia 1998 r. uzyskał zezwolenie nr [...] które zostało następnie zmienione decyzją Ministra Gospodarki i Pracy z [...] września 2014 r., tj. przedłużone do 28 maja 2017 r. Wnioskiem z 23 stycznia 2015 r., Skarżący wystąpił do Ministra Gospodarki o zmianę powyższego zezwolenia poprzez zastąpienie dotychczasowego brzmienia pkt II zezwolenia dotyczącego terminu obowiązywania z: "zezwolenia udziela się do dnia 28 maja 2017 r." na: "zezwolenia udziela się do dnia 31 grudnia 2026 r.". W wyniku rozpoznania wniosku Minister Gospodarki [...] maja 2015 r. wydal decyzję numer [...] odmawiającą spółce zmiany zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskowana zmiana zezwolenia skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, co w świetle art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1010 z późn. zm., dalej: "u.s.d.g.") było niedopuszczalne. Strona zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając organowi m.in. naruszenie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wnioskiem spółki pomimo niezałatwienia sprawy w terminie. Minister Gospodarki nie podzielił stanowiska spółki i decyzją z [...] sierpnia 20!5 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2015 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Gospodarki z [...] sierpnia 2015 r. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2016 r., o sygn. akt VI SA/Wa 2944/15, uwzględnił skargę spółki i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2015 r. Minister Rozwoju i Finansów wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 15 listopada 2017 r. o sygn. akt II GSK 441/17, oddalił skargę kasacyjną organu. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym w postępowaniu wywołanym wnioskiem Spółki z 23 stycznia 2015 r. znajduje zastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek Spółki z 23 stycznia 2013 r. o zmianę zezwolenia nr [...], w oparciu o art. 11 ust. 9 u.s.d.g., został rozstrzygnięty przez organ zgodnie z wnioskiem Spółki, ponieważ organ nie rozpatrzył go w ustawowym terminie. Skarżący wskazał następnie, że wystąpił do Ministra Przedsiębiorczości i Technologii o wydanie w trybie art. 217 K.p.a. zaświadczenia potwierdzającego wystąpienie skutków w postaci załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem z 23 stycznia 2015 r. organ jednak postanowieniem Nr [....] z [....] stycznia 2018 r. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Zdaniem Skarżącego, w konsekwencji uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2015 r. do dnia dzisiejszego brak jest decyzji kończącej postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem Spółki z 23 stycznia 2013 r. Wobec tego Spółka, na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., skierowała do Ministra Przedsiębiorczości i Technologii pismo z 14 marca 2018 r., stanowiące ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. W odpowiedzi na ponaglenie spółka otrzymała z Departamentu Rozwoju Inwestycji Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii pismo z 14 maja 2018 r., w którym poinformowano, że Minister Przedsiębiorczości i Technologii nie ma podstaw do ponownego rozpoznania sprawy, jako że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2017 r. nierozpatrzenie sprawy w terminie przedmiotowego wniosku przedsiębiorcy rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., co oznacza, że wniosek Strony z 23 stycznia 2015 r. został już rozpatrzony i brak jest podstaw do jego ponownego rozpatrzenia. Skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem. Zdaniem Skarżącego, w obecnym stanie prawnym brak jest decyzji zawierającej rozstrzygnięcie wniosku Spółki z 23 stycznia 2015 r. W szczególności za rozstrzygnięcie tego wniosku nie można uznać wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2017 r., który to wyrok stanowi rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Rozwoju i Finansów. Skarżący wskazał, że zgodnie z ustawą o specjalnych strefach ekonomicznych, minister właściwy do spraw gospodarki udziela, cofa i zmienia zezwolenie, (art. 16 ust. 4). Do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 6). Zgodnie z art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej, jakim jest Minister Przedsiębiorczości i Technologii, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W niniejszej sprawie zatem Skarżący zainicjował postępowanie administracyjne swoim wnioskiem z 23 stycznia 2015 r., natomiast właściwy organ do dnia dzisiejszego nie wypowiedział się w przedmiocie tego wniosku w przewidzianej prawem formie, co z kolei prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nie zostało zakończone. Zdaniem Skarżącego, nie można zgodzić się z sytuacją, w której organ administracji publicznej nie wydaje decyzji administracyjnej z uwagi na zaistnienie skutków określonych u art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Nie pozwala na to także fakt wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 15 listopada 2017 r., który ma takie znaczenie, że wniosek Spółki z 23 kwietnia 2015 r. o zmianę zezwolenia Nr [...] w oparciu o fikcję z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., uznaje się za rozstrzygnięty zgodnie z wnioskiem Strony. Tym samym w obecnym stanie prawnym Minister Przedsiębiorczości i Technologii nie jest uprawniony do wydania decyzji o treści innej niż zgodna z wnioskiem Strony, natomiast sam obowiązek wydania decyzji jest aktualny. Zdaniem Skarżącego, istotny jest fakt, że postanowieniem z .[...] stycznia 2018 r., organ odmówił wydania w trybie art. 217 K.p.a. zaświadczenia potwierdzającego wystąpienia skutków w postaci załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony, co oznacza, że organ tego dnia dysponował kompletnymi aktami umożliwiającymi kompleksowe zbadanie sprawy. Uznać zatem najeży, że miesięczny termin na załatwienie sprawy należy liczyć od [...] stycznia 2018 roku, co powoduje, że co najmniej od 22 lutego 2018 roku organ opóźnia się z wydaniem decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie Sąd zarówno w I jak i II instancji uchylając zaskarżone decyzje stwierdził, że wniosek Skarżącego z 23 stycznia 2015 r. o zmianę zezwolenia nr [...]stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., tzn. sprawa Skarżącego została pozytywnie załatwiona, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Zatem Organ nie ma podstaw do ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku z 23 stycznia 2015 r., a tym samym wydania decyzji go rozstrzygającej. Sytuację prawną przedsiębiorcy określa zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]", wniosek o jego zmianę z 23 stycznia 2015 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2017 r, sygn. akt I! GSK 441/17. Zatem organ po otrzymaniu ww. wyroku NSA nie miał obowiązku podjęcia jakiegokolwiek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie, albowiem w tej sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Nie ma więc podstaw do uznania, że Minister Przedsiębiorczości i Technologii pozostaje w bezczynności, a niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z K.p.a., miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym także wniosek Skarżącego dotyczący nałożenia na Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na podstawie art 149 § 2 w związku z art 154 § 6 P.p.s.a., grzywny lub przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w ww. artykule jest bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd stwierdza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w sprawie w której znalazł zastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., w związku z tym, że organ nie rozpatrzył wniosku przedsiębiorcy w terminie, organ jest zobligowany do wydania decyzji administracyjnej zawierające rozstrzygniecie zgodne z wnioskiem przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Skarżący, stoi na stanowisku, że organ ma obowiązek wydania takiej decyzji administracyjnej, a w przypadku jej niewydania organ pozostaje w bezczynności. Organ natomiast uznał, że zastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., wyklucza rozstrzyganie sprawy wszczętej wnioskiem przedsiębiorcy, w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie Skarżący wystąpił z wnioskiem z 23 stycznia 2015 r., do Ministra Gospodarki o zmianę zezwolenia nr [...] w zakresie terminu jego obowiązywania. Organ wydał decyzję odmawiającą dokonania wnioskowanej przez Skarżącego zmiany, jednak po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy. W konsekwencji decyzja ta jak również decyzja utrzymująca ją w mocy została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2944/15. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., zostało przesądzone prawomocnym wyrokiem sądu. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak zatem stwierdził WSA w Warszawie w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku: "(...) należało przyjąć, że wniosek skarżącej spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...], w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. (...) W konsekwencji milczenia organu koncesyjnego oraz w wyniku zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., należy - według Sądu - uznać, że Minister Gospodarki wydał decyzję zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki zawartym w piśmie z dnia 23 stycznia 2015 r. dotyczącym zmiany terminu obowiązywania zezwolenia." Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 441/17, oddalającym skargę kasacyjną organu od powyższego wyroku WSA w Warszawie, podzielił stanowisko Sądu I instancji, że przepis ten (art. 11 ust. 9 u.s.d.g.), znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku przedsiębiorcy w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. W konsekwencji również NSA stwierdził, że: "(...) należało przyjąć, że wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., tzn. sprawa skarżącej została pozytywnie załatwiona, zgodnie ze złożonym wnioskiem." Istotne w niniejszej sprawie są również rozważania WSA w Warszawie, które również podzielił NSA, dotyczące charakteru prawnego normy prawnej wynikającej z art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Jak zatem wyjaśnił WSA w Warszawie, w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. została ustanowiona klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. WSA wskazał również, że w piśmiennictwie zauważa się, że przyjęta przez ustawodawcę fikcja rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy jest definitywnie fałszywa, gdyż warunkiem jej przyjęcia jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Ustawodawca w sposób jednoznaczny przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Nie mamy tu więc do czynienia z dorozumianym rozstrzygnięciem organu lecz z konstrukcją prawną, która wobec niedopuszczalnej bierności organu administrującego, pozwala przyjąć skutki tożsame z rozstrzygnięciem sprawy przez organ (por. M. Szalewska, Klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych przedsiębiorców, Administracja 2010, nr 4, s.89). W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe rozważania wyrażone w wiążących w niniejszej sprawie wyrokach WSA w Warszawie oraz NSA, nie ulega wątpliwości, że w związku z mającym zastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., zadziałała w sprawie klauzula fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego o zmianę zezwolenia nr [...], wywołująca skutki tożsame z rozstrzygnięciem sprawy przez organ. Oznacza to, że sprawa Skarżącego dotycząca zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, została pozytywnie załatwiona, zgodnie ze złożonym wnioskiem z 23 stycznia 2015 r. W konsekwencji, Sąd stwierdza, że Minister Przedsiębiorczości i Technologii, nie ma obowiązku ponownego, pozytywnego – zgodnego z wnioskiem Skarżącego, rozstrzygania przedmiotowej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, skoro sprawa została załatwiona w trybie klauzuli generalnej wynikającej z art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Powyższe oznacza, że, wbrew twierdzeniem Skarżącego, Minister Przedsiębiorczości i Technologii, nie pozostaje w bezczynności, co czyni zarzuty skargi oraz wnioski w niej zawarte bezzasadnymi. Sąd zgadza się z organem, że sytuację prawną Skarżącego w zakresie działalności gospodarczej prowadzonej w [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]", określa dotychczasowe zezwolenie nr [...] z 21 stycznia 1998 r., zmienione decyzją Ministra Gospodarki i Pracy z [...] września 2014 r., wniosek z 23 stycznia 2015 r. o zmianę tego zezwolenia oraz wyroki WSA w Warszawie z 10 czerwca 2016 r. i NSA z 15 listopada 2017 r. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.