VI SAB/Wa 35/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego B. M. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. M. (dalej skarżący, płatnik składek) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej organ, Prezes NFZ) w sprawie stwierdzenia istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego A. M. (dalej uczestnik postępowania, zainteresowana) z tytułu wykonywania umów o świadczenie usług zawartych z płatnikiem składek. W skardze skarżący zarzuca organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa, poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia przedmiotowej sprawy. Wnosi o zobowiązanie Prezesa NFZ do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt administracyjnych; stwierdzenie, że bezczynność Prezesa NFZ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od Prezesa NFZ na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10 000 złotych; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucana bezczynność wystąpić miała w następujących okolicznościach. Pismem z [...] czerwca 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. (dalej ZUS) zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej [...] OW NFZ) o wydanie decyzji określającej okres podlegania zainteresowanej ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania umów o świadczenie usług - do których zgodnie z kodeksem cywilnym stosuje się przepisy o zleceniu - na rzecz płatnika składek (B. M. z siedzibą w K.). Decyzją z [...] września 2016 r. Nr [...]OW [...] Dyrektor [...] OW NFZ stwierdził, że A. M. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, jako osoba wykonująca pracę na podstawie umowy o świadczenie usług w rozumieniu art. 750 k.c. zawartej z płatnikiem składek w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie (v. akta administracyjne pismo z dnia [...] października 2016 r., data wpływu do [...] OW NFZ [...] października 2016 r.). Akta administracyjne przedmiotowej sprawy wraz z odwołaniem skarżącego zostały przekazane Prezesowi NFZ przy piśmie z [...] października 2016 r. (data wpływu do organu [...] października 2016 r.). Pismem z [...] stycznia 2017 r. skarżący wezwał Prezesa NFZ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu w terminie odwołania od decyzji z [...] września 2016 r. W zawiadomieniu z [...] kwietnia 2017 r. organ poinformował skarżącego o treści art. 10 § 1 kpa oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. W tym samym dniu płatnik składek ponownie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...] Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2016 r. W dniu [...] maja 2017 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa NFZ w rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji. Skarga wpłynęła do organu w dniu [...] czerwca 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prezes NFZ nie kwestionuje okoliczności przekroczenia terminu przewidzianego dla wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Podnosi natomiast, że w ciągu ostatnich lat liczba odwołań od decyzji dyrektorów OW NFZ znacząco wzrosła. Niewielkie zasoby kadrowe (10 osób zajmujących się rozpoznawaniem ww. odwołań) oraz coraz bardziej rozbudowana forma odwołań składanych przez profesjonalnych pełnomocników ma duży wpływ na czas trwania postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wskazać należy, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 kpa). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rozważając, czy w niniejszej sprawie Prezes NFZ pozostawał w stanie bezczynności wskazać należy, że od chwili otrzymania odwołania skarżącego wniesionego od decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z [...] września 2016 r. (tj. [...] października 2016 r.) do chwili wydania decyzji z [...] maja 2017 r. Prezes NFZ nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności, poza zawiadomieniem skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Powyższe miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2017 r. a zatem już po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Okoliczność ta jest bezsporna. Tym samym zasadne jest przyjęcie, że Prezes NFZ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, co uzasadnia wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać bowiem należy, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (por. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Podkreślenia wymaga, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem w niniejszej sprawie przy ocenie stopnia naruszania prawa nie sposób nie uwzględnić wyjaśnień organu dotyczących ilości rozpoznawanych odwołań, stopnia ich skomplikowania oraz zasobów kadrowych organu. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie odwołanie bezspornie zostało rozpoznane z uchybieniem terminu ustawowego. Zwłoka organu trwała wprawdzie 6 miesięcy, ale jak wyjaśnił organ, wynikała z problemów kadrowych oraz systematycznego wzrostu liczby spraw rozpatrywanych przez pracowników Centrali NFZ, które z uwagi na złożony charakter wielokrotnie wymagają zdecydowanie większego nakładu pracy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 10 000 złotych. Wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. są bowiem dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z Kpa. Zdaniem Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z uwagi na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej w określonej wysokości Sąd oddalił skargę w tym zakresie. O kosztach procesu zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).