VI SAB/Wa 38/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie wniosku o udzielenie koncesji na obrót paliwami ciekłymi zobowiązuje Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do wydania w terminie jednego miesiąca decyzji w przedmiocie wniosku M. Z. o udzielenie koncesji na obrót paliwami ciekłymi M. Z. wniosła skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na obrót paliwami ciekłym. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż sprawie będącej przedmiotem skargi postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2004 r. na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie koncesji na obrót paliwami ciekłymi. W trakcie postępowania administracyjnego pismami z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...], z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] oraz z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] organ wezwał skarżącą do nadesłania wyjaśnień oraz dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań określonych w art. 33 i 35 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z późn. zm.). Skarżąca w odpowiedzi na wezwania organu do uzupełnienia wniosku składała żądane wyjaśnienia oraz dokumenty. Pismem z dnia [...] maja 2006 r. organ poinformował skarżącą, że na podstawie złożonych przez nią dotychczas dokumentów, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy posiada ona lub jest w stanie pozyskać środki finansowe w wielkości pozwalającej na prawidłowe wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi, w określonej przez siebie skali, tj. czy spełnia warunek konieczny do udzielenia koncesji, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo energetyczne. W odpowiedzi na to pismo skarżąca w piśmie z dnia [...] maja 2006 r. oświadczyła, że posiada środki finansowe gwarantujące prawidłowe wykonywanie działalności w zakresie obrotu paliwami ciekłymi. Ponadto poinformowała, iż w przyszłości planuje zakup cysterny, co wpłynie znacznie na szybszy rozwój jej przedsiębiorstwa. Do pisma tego załączyła: zaświadczenie z Banku Spółdzielczego w [...] z dnia [...] maja 2006 r. informujące o stanie rachunku bieżącego i braku zadłużenia, opinię firmy O. Sp. z o.o., opinię Domu Pomocy Społecznej w [...] oraz list polecający Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w [...]. Organ dokonując oceny przedstawionych przez skarżącą dokumentów uznał, iż nie udokumentowała ona w sposób dostateczny posiadania środków finansowych gwarantujących prawidłowe wykonywanie działalności koncesjonowanej. Skarżąca w kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. skierowanym do organu poinformowała, że do końca miesiąca sierpnia 2006 r. zamierza zakupić autocysternę do przewozu paliw ciekłych i zobowiązała się w tym terminie dostarczyć do Urzędu Regulacji Energetyki dokumenty związane z zakupem i rejestracją samochodu służącego do przewozu paliw ciekłych oraz dokumenty poświadczające dopuszczenie go do ruchu przez Urząd Dozoru Technicznego. Organ po uzyskaniu tej informacji pismem z dnia [...] lipca 2006 r. wyraził zgodę na przedłużenie terminu do nadesłania przez skarżącą dokumentów niezbędnych do uzyskania koncesji na obrót paliwami ciekłymi do dnia [...] sierpnia 2006 r. informując ją jednocześnie, iż zgodnie z art. 50 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) nienadesłanie dokumentów we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. skarżąca zwróciła się do organu z prośbą o przedłużenie terminu na dostarczenie dokumentów dotyczących zakupu autocysterny służącej do przewozu paliw ciekłych wskazując, iż transakcja zakupu autocysterny jest w trakcie finalizacji, jednak wydłużony około dwumiesięczny termin oczekiwania na prowadzenie badania dozoru technicznego, przedłuży okres dopuszczenia cysterny do ruchu oraz, że przesunięcie terminu realizacji przedsięwzięcia do dnia [...] listopada 2006 r. pozwoli jej na zebranie kompletu dokumentów i dostarczenie ich do Urzędu Regulacji Energetyki. Pismem z dnia [...] września 2006 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zawiadomił skarżąca, że na podstawie art. 50 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 50 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. - Prawo energetyczne oraz art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej pozostawia jej wniosek bez rozpatrzenia z uwagi na to, iż skarżąca w zakreślonym terminie do dnia [...] sierpnia 2006 r. nie nadesłała wymaganych dokumentów. Organ pouczył jednocześnie skarżącą, że jeżeli pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia uzna za bezczynność organu administracji publicznej, wówczas przysługuje jej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu [...] października 2006 r. do Urzędu Regulacji Energetyki wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...] października 2006 r. zatytułowane "Odwołanie", w którym zwróciła się o ponowne rozpatrzenie jej wniosku o udzielenie koncesji wskazując, iż pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia pozbawia ją możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżąca stwierdziła, że decyzja o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia jest niesprawiedliwa, gdyż jedynie zakup samochodu cysterny, który nie jest niezbędny do prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, stał się powodem pozostawienia wniosku bez podjęcia decyzji o udzieleniu koncesji. W kolejnym piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. skarżąca sprecyzowała, że jej pismo z dnia [...] października 2006 r. jest skargą na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu koncesyjnego. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w odpowiedzi na skargę na bezczynność wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej wskazując, iż skarżąca mimo wezwań organu nie przedstawiła dokumentów dotyczących dysponowania środkami finansowymi w wielkości gwarantującej prawidłowe wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi oraz nie była w stanie udokumentować możliwości pozyskania tych środków. Uniemożliwiła więc organowi merytoryczną ocenę spełnienia bezwzględnych przesłanek udzielenia koncesji zawartych w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo energetyczne, a w związku z tym wydanie decyzji merytorycznej w sprawie nie było możliwe. Podkreślił przy tym, że wniosek o udzielenie koncesji powinien spełniać wymogi, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne, a ponadto, stosownie do treści art. 50 w/w ustawy, w sprawach nieuregulowanych przepisami tej ustawy w zakresie działalności gospodarczej przedsiębiorstw energetycznych, w tym przeprowadzania przez Prezesa URE kontroli zgodności wykonywanej działalności gospodarczej przedsiębiorstw energetycznych z udzieloną koncesją, stosuje się przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Art. 50 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi natomiast, że przed podjęciem decyzji w sprawie udzielenia koncesji lub jej zmiany organ koncesyjny może wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia, w wyznaczonym terminie, brakującej dokumentacji poświadczającej, że spełnia on warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania określonej działalności gospodarczej, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Przepis ten - będący regulacją szczególną - daje więc podstawy do pozostawienia wniosku o udzielenie koncesji bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy wnioskodawca nie przedstawi informacji niezbędnych do merytorycznego ustosunkowania się do złożonego wniosku. Nienadesłanie przez skarżącą w zakreślonym terminie do dnia [...] sierpnia 2006 r. dokumentów dotyczących dysponowania przez nią środkami finansowymi w wielkości gwarantującej prawidłowe wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi oraz nie udokumentowanie możliwości pozyskania tych środków, spowodowało więc pozostawienie jej wniosku o wydanie koncesji bez rozpatrzenia. Organ wskazał jednocześnie, powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt III ZP 11/00, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie wymagało wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej o udzielenie koncesji na obrót paliwami ciekłymi zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2004 r. W trakcie tego postępowania organ kolejnymi pismami z dnia [...] sierpnia 2004 r., z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz z dnia [...] maja 2006 r. wzywał skarżącą do nadesłania wyjaśnień oraz dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań określonych w art. 33 i 35 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, a skarżąca w odpowiedzi na kolejne wezwania organu składała żądane wyjaśnienia oraz dokumenty. W piśmie z dnia [...] maja 2006 r. organ poinformował skarżącą, że na podstawie złożonych przez nią dotychczas dokumentów, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy posiada ona lub jest w stanie pozyskać środki finansowe w wielkości pozwalającej na prawidłowe wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi, w określonej przez siebie skali, tj. czy spełnia warunek konieczny do udzielenia koncesji, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo energetyczne. Organ dokonał więc w istocie w tym piśmie krytycznej merytorycznej oceny złożonych przez skarżącą dotychczas w sprawie dokumentów, co nie może być uznane za działanie zmierzające do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie koncesji w trybie art. 50 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94 powoływanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Uprzedzenie strony o możliwości pozostawienia wniosku o udzielenie koncesji bez rozpoznania powinno nastąpić w początkowej fazie postępowania administracyjnego, gdy organ pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. wezwał ją do uzupełnienia wniosku wymieniając elementy, niezbędne jego zdaniem, do rozpatrzenia niniejszej sprawy. W sytuacji natomiast, gdy organ uznał, że skarżąca w wyniku uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie udokumentowała w sposób dostateczny posiadania środków finansowych gwarantujących prawidłowe wykonywanie działalności koncesjonowanej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia koncesji. Art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo energetyczne stanowi bowiem, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki odmawia udzielenia koncesji, gdy wnioskodawca nie spełnia wymaganych przepisami warunków. Ocena, czy skarżąca posiada środki finansowe w wielkości pozwalającej na prawidłowe wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi, w określonej przez siebie skali, nie może być bowiem dokonywana w płaszczyźnie formalnoprawnej, lecz merytorycznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.