VI SAB/Wa 38/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego 1. zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania wniosku M. W. z [...] grudnia 2009 r. o powołanie na stanowisko komornika sądowego – w terminie 14 dni, liczonym od zwrotu akt postępowania administracyjnego; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego M. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. W. (dalej jako strona, skarżący, kandydat) pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. (data złożenia) skierowanym do Ministra Sprawiedliwości za pośrednictwem Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...], na podstawie art. 11 ustawy o komornikach wniósł o powołanie go na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Oświadczył, iż spełnił wymogi ustawowe stawiane kandydatom na wyżej wymienione stanowisko, określone w art. 10 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. Nr 133, poz. 882 ze zm.). Poinformował, iż w dniach [...] lutego i [...] marca 2006 r. zdał egzamin komorniczy, a w dniu [...] kwietnia 2006 r. oraz w dniu [...] lutego 2008 r. Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] powołał go na stanowisko asesora komorniczego. Od października 2002 r. kandydat jest zatrudniony w Kancelarii Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], gdzie od momentu powołania pełni obowiązki asesora komorniczego. Na podstawie zlecenia Prezesa Sądu Apelacyjnego w[...] pełnił zastępcze obowiązki Komornika Sądowego w okresach od [...] do [...] stycznia 2008 r. oraz od [...] lipca do [...] sierpnia 2008 r. Jednocześnie z dniem [...] maja 2008 r. ukończył Podyplomowe Studia Egzekucji Administracyjnej na Uniwersytecie [...]. Ponadto – jak wynika z akt, miała miejsce sytuacja, w której decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] marca 2009 r. została stwierdzona nieważność decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w[...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. o powołaniu M. W. na asesora komorniczego. We wniosku o powołanie na stanowisko komornika (wniosek z [...] grudnia 2009 r.) kandydat wskazał na okoliczność uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie stwierdzenia nieważności na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt: VI SA/Wa 1432/09. Do wniosku kandydat załączył dokumenty potwierdzające stwierdzone przez niego okoliczności. Minister Sprawiedliwości pismem z [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 12 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji wezwał kandydata do usunięcia w terminie 7 dni braków wniosku z [...] grudnia 2009 r. poprzez nadesłanie zaświadczenia właściwej rady izby komorniczej o odbyciu aplikacji komorniczej – pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania wniosku o powołanie na stanowisko komornika (w trybie art. 64 § 2 k.p.a.). Kandydat pismem z dnia [...] marca 2010 r. ustosunkował się do powyższego żądania, przesyłając jednocześnie kserokopię świadectwa Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], oraz kserokopię pisma Izby Komorniczej w[...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...] w sprawie wniosku M. W. o powołanie go na stanowisko Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w [...]. Pismem z [...] kwietnia 2010 r. Departament Organizacyjny Ministerstwa Sprawiedliwości poinformował kandydata o pozostawieniu wniosku kandydata z [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. bez rozpoznania. M. W. pismem z dnia [...] kwietnia na podstawie art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwał Ministra Sprawiedliwości do usunięcia naruszeń prawa powstałych w związku z pozostawieniem ww. wniosku bez rozpoznania. Minister Sprawiedliwości pismem z [...] maja 2010 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W powyższym stanie faktycznym strona wniosła skargę na bezczynność organu, wyrażającą się w pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 64 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o komornikach. Zdaniem skarżącego bezczynność organu wyraża się w tym, iż mimo obowiązku wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem spełniającym wymogi formalne, organ pozostawił wniosek ten bez rozpoznania. Uzasadnieniem takiego działania organu było błędne w ocenie skarżącego stanowisko, że zgodnie z przepisem art. 12 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt. 8 Ustawy do wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego skarżący powinien dołączyć konkretny dokument: zaświadczenie właściwej rady izby komorniczej o odbyciu aplikacji komorniczej. Skarżący wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2009 r. w sprawie powołania go na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zgodnie z którym prawidłowe było wezwanie do uzupełnienia braków wniosku. M. W. nie przedstawił Ministrowi Sprawiedliwości żądanego w trybie art. 64 § 2 kpa dokumentu potwierdzającego zgodnie z art. 12 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji spełnienie wymogu określonego w art. 10 ust. 1 pkt 8 tej ustawy tj. odbycia aplikacji. Wyraził pogląd, iż zgodnie z orzecznictwem WSA (wyrok z 28 października 2005 r. IV SA/Wa 1435/05) wniosek pozostawia się bez rozpoznania nie tylko wówczas, gdy braki nie zostaną uzupełnione, ale i wtedy gdy uzupełnienie ich nastąpiło niezgodnie z wymaganiami organu określonymi w wezwaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga M. W. na bezczynność, polegająca na niewydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie jego wniosku złożonego w dniu [...] grudnia 2009 r. o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie złożonego wniosku lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej, jak drugiej instancji. Ponadto, gdy - jak w tej sprawie - w bezczynności pozostaje minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., to wówczas tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. nie ma zastosowania, ponieważ nad tym organem nie ma w postępowaniu administracyjnym organów wyższego stopnia. Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W związku z odwołaniem się w art. 149 p.p.s.a. do art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ prowadził postępowanie, ale nie rozpoznał merytorycznie wniosku skarżącego o powołanie go na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Skargą na bezczynność Ministra Sprawiedliwości skarżący zakwestionował zgodność z prawem pozostawienia bez rozpoznania jego wniosku o powołanie na komornika na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. z uwagi na nie usunięcie braku formalnego wniosku poprzez nie dołączenie konkretnego dokumentu: zaświadczenia izby komorniczej o odbyciu przez kandydata na stanowisko komornika aplikacji komorniczej. Forma obrony skarżącego poprzez złożenie skargi na bezczynność jest dopuszczalna w świetle uchwały SN z 28 czerwca 2000 r. III ZP 11/00 (OSN 2000, Nr 19, poz. 706). Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zatem kwestia, czy organ w niniejszej sprawie prawidłowo zastosował art. 64 § 2 k.p.a., czy też dokumenty złożone przez kandydata na okoliczność spełnienia wymogów art. 10 i art. 12 ustawy powinny być ocenione pod kątem materialno-formalnym. Rozważając to zagadnienie należy uwzględnić art. 11 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, który określa procedurę postępowania po wpłynięciu wniosków kandydatów. Art. 11 ust. 7 wprost stanowi, kiedy Minister Sprawiedliwości pozostawia bez rozpoznania wnioski: złożone po terminie, o którym mowa w ust. 2, oraz wszystkie wnioski zainteresowanego w przypadku złożenia wniosków o powołanie na więcej niż jedno stanowisko komornika. Oznacza to, że wyłącznie w tych przypadkach te kwestie - jako formalne - przesądzają o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W ocenie Sądu, badanie przez Ministra Sprawiedliwości wniosków kandydatów na komornika – w świetle art. 10 i 11 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, czyli spełnienia wymogów – ma charakter zarówno formalny, jak i materialny. Przepisy te stanowią: Art. 10. 1. Na stanowisko komornika może zostać powołana osoba, która: 1) posiada obywatelstwo polskie; 2) ma pełną zdolność do czynności prawnych; 3) posiada nieposzlakowaną opinię; 4) nie była karana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe; 5) nie jest podejrzana o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe; 6) ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskała tytuł magistra prawa lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej; 7) jest zdolna ze względu na stan zdrowia do pełnienia obowiązków komornika; 8) odbyła aplikację komorniczą; 9) złożyła egzamin komorniczy; 10) pracowała w charakterze asesora komorniczego co najmniej 2 lata; 11) ukończyła 26 lat. 2. Zdolność do pełnienia obowiązków komornika, ze względu na stan zdrowia, stwierdza się w oparciu o przepisy wydane na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.) regulujących zakres i sposób przeprowadzania badań kandydatów do objęcia urzędu sędziego. Od obowiązku poddania się badaniom zwalnia się sędziów. 3. Wymogi, o których mowa w ust. 1 pkt 8 i 9, nie dotyczą osób, które ukończyły aplikację sądową, prokuratorską, adwokacką, radcowską lub notarialną i zdały wymagany egzamin, oraz osób, które w okresie nie dłuższym niż 8 lat przed złożeniem wniosku o powołanie na stanowisko asesora komorniczego pracowały co najmniej 5 lat na stanowisku referendarza sądowego. 4. Wymogi, o których mowa w ust. 1 pkt 8-10, nie dotyczą sędziów, prokuratorów, adwokatów, radców prawnych, notariuszy, starszych radców Prokuratorii Generalnej oraz osób posiadających stopień doktora nauk prawnych. 5. Wymóg, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy: 1) osób, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 8 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu komorniczego wykonywały w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o której mowa w art. 4a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.), lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059, z późn. zm.), na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej, wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego; 2) osób, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 8 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu komorniczego wykonywały w kancelarii notarialnej, na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej, wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z czynnościami wykonywanymi przez notariusza; 3) osób, które przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 8 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu komorniczego zatrudnione były na stanowisku asystenta sędziego. 6. Pięcioletnie okresy zatrudnienia, o których mowa w ust. 3 i 5, ustala się jako sumę okresów obliczonych z zachowaniem proporcjonalności ich wymiaru. Art. 12. 1. Do wniosku o powołanie na stanowisko komornika zainteresowany załącza po dwa odpisy wniosku, życiorysu i dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6-11, zaświadczenie o niekaralności oraz oświadczenie, że nie jest przeciwko niemu prowadzone postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe. Może przedstawiać opinie, świadectwa i zaświadczenia. 2. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, zainteresowany urodzony przed dniem 1 sierpnia 1972 r., dołącza również oświadczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 218, poz. 1592 i Nr 249, poz. 1832 oraz z 2007 r. Nr 25, poz. 162) albo informację, o której mowa w art. 7 ust. 3a tej ustawy. Analizując normy art. 10 i 12 ustawy pod kątem wyłącznie formalnego charakteru wymienionych w nich wymogów, jakie spełniać musi kandydat na komornika z przepisów tych wynika, że formalnemu badaniu, czy zostały złożone – co wynika z charakteru tych dokumentów - podlegać mogą: dwa odpisy wniosku, życiorys, zaświadczenie o niekaralności, oświadczenie, że nie jest przeciwko niemu prowadzone postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe, czy oświadczenie, o którym mowa w ust. 2. Natomiast na okoliczność spełnienia wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6-11 ustawodawca pozwala przedstawiać opinie, świadectwa i zaświadczenia. Spełnienie pozostałych wymogów, wymienionych w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6-11, w tym – wymogu odbycia aplikacji komorniczej (pkt 8) - podlega ocenie na podstawie złożonych opinii, świadectw i zaświadczeń, czyli ocenie formalno-materialnej. Nie można pominąć, iż w sprawie M. W. – na skautek pewnych zaszłości, co do których trudno jest stawiać zarzut kandydatowi – początkowo kwestionowana była legalność powołania na stanowisko asesora, co znalazło wyraz w stwierdzeniu nieważności decyzji o powołaniu. Obecnie kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta i wyjaśniona, gdyż decyzje w powyższym przedmiocie zostały usunięte z obrotu prawnego na skutek prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 2 listopada 2009 r. Należy w tym miejscu podkreślić, iż z treści dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego: świadectwa Komisji Egzaminacyjnej powołanej przy Ministrze Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. (k. 45), jak i z decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w[...] z [...] kwietnia 2006 r. o powołaniu M. W. na asesora komorniczego (k. 31) wynika fakt odbycia przez kandydata aplikacji komorniczej, W ocenie Sądu wykładnia normy art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy nastąpiła także z pominięciem wykładni systemowej i celowościowej. W szczególności zabrakło rzeczowego ustosunkowania się organu do całości zgromadzonego materiału dowodu sprawy, zwłaszcza oceny wskazanych wyżej dokumentów urzędowych. Merytoryczna ocena dowodów winna zostać odzwierciedlona w wydanej sprawie decyzji administracyjnej zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 104 k.p.a. Odnosząc się do powołanego w odpowiedzi na skargę i trafnego poglądu, że jeżeli przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, to organ może skutecznie żądać ich spełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – to w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może to oznaczać zezwolenia na odstąpienie od oceny spełnienia przesłanek merytorycznych przez kandydata na komornika na podstawie złożonych przez niego dokumentów urzędowych. Zdaniem Sądu ocena tych przesłanek może nastąpić wyłącznie w drodze pełnego postępowania administracyjnego przeprowadzonego z zagwarantowaniem pełni praw stronie. Odmienna interpretacja wymogów określonych w art. 10 i 12 ustawy o komornikach i egzekucji w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. pozostawałaby w sprzeczności z art. 2 i 32 Konstytucji RP, interesem społecznym i z interesem strony. W ocenie Sądu, niezałatwienie sprawy przez rozpoznanie wniosku skarżącego M. W. jest następstwem błędnej oceny organu co do stricte formalnego charakteru wymogu określonego w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy t.j. konieczności odbycia aplikacji komorniczej przez kandydata na stanowisko komornicze. Mając na względzie przedstawioną argumentację, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie bezczynność zachodzi, gdyż Minister Sprawiedliwości nie rozpoznał merytorycznie wniosku skarżącego. W powyższych okolicznościach skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości należało uwzględnić poprzez wyznaczenie organowi 14 - dniowego terminu, liczonego od dnia zwrotu organowi akt postępowania administracyjnego (art. 286 § 2 p.p.s.a.) do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r. Wyznaczając organowi powyższy termin (art. 286 § 2 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na uwadze ogólną zasadę wynikającą z art. 35 § 1 k.p.a., stanowiącą, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym § 2 przewiduje, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, co ma miejsce w sprawie niniejszej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, zaś o kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.