VI SAB/Wa 4/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w rozpoznaniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oddala skargę W dniu 6 sierpnia 2018 r. S. w [...] ("strona", "stowarzyszenie", "skarżący") złożyło do Generalnego Inspektora Transportu Drogowego ("GITD", "organ") wniosek o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...] - [...] przez [...] i [...] wszczętych na wniosek F. sp. z o.o. Pismem z dnia 13 września 2018 r. organ poinformował stronę, że nie toczy się postępowanie administracyjne w ww. zakresie i wezwał jednocześnie stronę do wskazania postepowania, do którego chce przystąpić. W odpowiedzi w piśmie z dnia 27 września 2018 r. strona odpowiedziała, że wnosi o dopuszczenie do udziału we wszystkich postepowaniach w zakresie wyżej wskazanej trasy, niezależnie od tego jaki podmiot jest wnioskodawcą. Pismem z dnia 10 października 2018 r. nr [...], organ poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, na skutek niezastosowania się do wezwania. Pismem z dnia 23 listopada 2018 r. strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wskazując m.in. na brak wiedzy w zakresie wezwania i brak możliwości uzyskania danych, których żąda organ. Pismem z dnia 3 grudnia 2018 r. nr [...], GITD odpowiedział stronie wskazując, że ponaglenie nie znajduje uzasadnienia. Pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w sprawie wniosku o dopuszczenie jej na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...] - [...] przez [...] i [...] z dnia 6 sierpnia 2018 r. Strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności na naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., poprzez pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania bowiem: - organ nie wskazał podstawy prawnej uzasadniającej żądania uzupełnienia wniosku o dane wnioskodawcy w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym; - nie istnieją inne wymagania ustalone w przepisach prawa, które uzasadniałyby uzależnienie wniosku od podania danych wnioskodawcy w sytuacji, gdy dane te nie są skarżącemu dostępne, a skarżący precyzyjnie wskazał przebieg trasy, której dotyczył wniosek o wydanie zezwolenia, - żądanie uzupełnienia danych nieznanych skarżącemu, których nie zdołał pozyskać pomimo dołożenia należytej staranności, jest niedopuszczalne. Stowarzyszenie wniosło o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...] – [...] przez [...] i [...] w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając przy tym pojęcie bezczynności organu administracji publicznej i przewlekłości postępowania administracyjnego. GITD zauważył, że wskazał stronie, jakie braki formalne wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu musi ona uzupełnić, aby organ mógł przeanalizować przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu, załatwiając sprawę w formie rozstrzygnięcia administracyjnego. Niewskazanie przez skarżącego konkretnego podmiotu, wobec którego toczy się postępowanie administracyjne, i do którego skarżący chce przystąpić, zamyka organowi możliwość rozpoznania wniosku w sposób merytoryczny i załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd za uzasadnione uznaje na początku poczynienie kilku uwag porządkujących, istotnych ze względu na specyfikę sprawy o bezczynność wywołanej pozostawieniem przez organ bez rozpoznania wniosku strony. I tak, w ślad za uchwałą NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, Warszawa 2011, s. 452). Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Uwzględniając powyższe wskazać należy, że w celu oceny, czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie skarżącego należy rozstrzygnąć, czy organ słusznie uznał, że wniosek stowarzyszenia zawierał braki formalne i prawidłowo skierował do niego wezwanie do wskazania strony postępowania, do którego chce przystąpić. W ocenie Sądu działanie organu w tej sprawie było prawidłowe uwzględniało bowiem sens i istotę instytucji uregulowanej w art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: (1) wszczęcia postępowania, (2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne. Jest oczywiste, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne. W takiej sprawie interes indywidualny strony (stron) może kolidować z interesem określonej zbiorowości społecznej i dlatego, poza stronami, udział w postępowaniu powinien mieć również zapewniony reprezentant interesu ogólnego, społecznego. Takim reprezentantem jest w świetle procedury administracyjnej organizacja społeczna, jeżeli do udziału w postępowaniu nie motywują ją jej własne interesy. Jak wynika z cytowanego art. 31 § 1 k.p.a., dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek, którymi są: - po pierwsze, cele statutowe danej organizacji społecznej, które winny uzasadniać jej dopuszczenie do udziału w sprawie, - po drugie, interes społeczny, który za wnioskowanym dopuszczeniem również powinien przemawiać. W okolicznościach - tej, konkretnej - sprawy zasadnicze znaczenie ma już samo tylko literalne brzmienie art. 31 § 1 k.p.a., który stanowi, że organizacja społeczna ma prawo żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje zatem - jeżeli - postępowanie jest w toku, gdyż instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy. Zatem warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest pozostawanie tego postępowania w toku. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, iż w trybie ogólnego postępowania administracyjnego załatwiane są sprawy indywidualne, czyli konkretne sprawy dotyczące indywidualnie oznaczonego podmiotu. Innymi słowy, postępowanie administracyjne toczy w sprawie, którą cechuje podwójna konkretność, tzn. że jest to sprawa indywidualnie wskazanej osoby, w której należy rozstrzygnąć o konkretnych prawach lub obowiązkach. I dlatego stowarzyszenie, jako organizacja społeczna, we wniosku składanym w trybie art. 31 § 1 k.p.a. powinno w opisany powyżej sposób zindywidualizować postępowanie administracyjne, do którego chce przystąpić. Fakt, że stowarzyszenie nie jest w stanie ustalić strony takiego postępowania, nie zmienia zasad oceny przez organ złożonego w tym zakresie wniosku. Nie można także obarczać organu obowiązkiem konkretyzacji wniosku strony o dopuszczenie do toczącego się postępowania. Wobec powyższego słusznie organ - w piśmie z dnia 13 września 2018 r. - zwrócił się do skarżącego o w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o usunięcie braków wniosku w ww. zakresie. W zakreślonym zaś w wezwaniu terminie skarżący nie uczynił zadość temu wezwaniu, mimo pouczenia o rygorze pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. wyraźnie bowiem stanowi, że nieusunięcie braków w zakreślonym terminie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W tym stanie rzeczy nie można skutecznie zarzucić organowi, że pozostawał w bezczynności. Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie u art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Zgodnie z art. 119 pkt 4 ww. ustawy sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym.