VI SAB/Wa 42/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie wydania decyzji zobowiązującej właściciela kanalizacji kablowej do jej udostępnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu 1. stwierdza, że miał miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej; 2. stwierdza, że przewlekłe postępowanie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. w pozostałym zakresie umarza postępowanie; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu 10 kwietnia 2015 r. do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwany dalej Prezesem UKE/Organem) wpłynęła skarga [...] (zwaną dalej Skarżącą) na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność organu. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi na przewlekle prowadzenie postępowania oraz bezczynność a także o zobowiązanie Prezesa UKE do wydania decyzji w sprawie w terminie 45 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Skarżąca pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. zwróciła się do Prezesa z wnioskiem o wydanie decyzji zobowiązującej [...] sp. z o.o. z siedziba w G. (zwaną dalej dalej "G.") - właściciela kanalizacji kablowej położonej na nieruchomości przy ul. [...] w G. (C., teren Projektu [...]) do jej udostępnienia na rzecz skarżącej na czas nieokreślony przy zachowaniu stawki za jeden kilometr światłowodu ułożonego w tej kanalizacji w wysokości 150 zł lub o wydanie przez Prezesa UKE innej stosownej decyzji w sprawie korzystania przez Skarżącą z ww. kanalizacji (dalej "Wniosek"). W uzasadnieniu Wniosku, Skarżąca wyjaśniła, że w 2008 r. doprowadziła swoją sieć na teren Projektu [...] zarządzanego przez G.. W grudniu 2009 r. Skarżąca skierowała do G. zapytanie o wydzierżawienie włókna światłowodowego na terenie Projektu [...], co spotkało się z odmową. G. stwierdziła, że samodzielnie zajmuje się świadczeniem usług na przedmiotowym terenie. Pismem z dnia 21 stycznia 2011 r. Skarżąca zwróciła się do G. o udostępnienie konkretnych fragmentów kanalizacji teletechnicznej G.. Pismem z dnia 24 stycznia 2011 r. G. odmówiła udostępnienia swojej kanalizacji. Pismem z dnia 11 lutego 2011 r. Skarżąca ponownie zwróciła się do G. z Wnioskiem o udostępnienie kanalizacji teletechnicznej przedstawiając warunki techniczne oraz finansowe, proponując opłatę za udostępnienie kanalizacji kablowej w wysokości 150 zł netto za kilometr. G. nie udzieliła odpowiedzi na ten wniosek. W ocenie Skarżąca odmowa G. jest sprzeczna z postanowieniami ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm., dalej "Megaustawa"), zgodnie z którymi właściciel kanalizacji kablowej jest zobowiązany do dopuszczenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych do korzystania z takiej kanalizacji, a także jest zobowiązany do prowadzenia negocjacji w sprawie takiego dostępu. Skarżąca wskazała ponadto, że warunki dostępu przez nią zaproponowane odpowiadają aktualnej sytuacji rynkowej, a także są zgodne z obowiązującym prawem. Skarżąca podkreśliła również, że nie ma innej możliwości podłączenia wskazanych przez siebie nieruchomości do swojej sieci z uwagi na brak innej istniejącej kanalizacji kablowej. Prezes UKE ze względu na jej niezasadność wnosił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "ppsa.". o jej oddalenie. Wskazał, że prowadząc postępowanie od 2011 roku wzywał Skarżącą do przedstawienia różnych dokumentów opisanych zarówno w piśmie Skarżącej jak i w stanowisku Organu. Skarżąca, pismem z dnia 9 września 2014 r., w odpowiedzi na stanowiska Prezesa UKE z., wskazała, iż w całości podtrzymuje Wniosek Skarżącej określił, że jego żądanie dotyczy zapewnienia dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. dostęp do kanalizacji kablowej położonej na nieruchomości przy ul. B. w G., w zakresie umożliwiającym zaciągniecie przez Skarżącą własnego kabla światłowodowego. Skarżąca wskazał, iż zgodnie z art. 139 ust. 1 Pt przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany umożliwić innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym dostęp do nieruchomości, w tym do budynku, oraz infrastruktury telekomunikacyjnej. Wyliczenie zamieszczone w dalszej części art. 139 ust 1. Pt ma charakter przykładowy i otwarty, na co, w opinii Skarżącej, wskazuje użyte w przepisie określenie "w szczególności". Powyższe oznacza, że zakres dostępu wskazany w art. 139 ust. 1 pkt 1-3 Pt nie jest jedyną prawnie dopuszczalną na podstawie art. 139 Pt metodą dostępu do nieruchomości, jej części lub infrastruktury telekomunikacyjnej. Zdaniem Skarżącej nie istniały żadne przeszkody, by udostępnienie infrastruktury telekomunikacyjnej nastąpiło w innej formie. Prezes UKE uznał, że zarzuty przewlekłego prowadzenia niniejszego postępowania oraz bezczynności organu przedstawione w skardze nie są zasadne. Jego zdaniem w niniejszej sprawie były podejmowane tylko takie czynności, których celem było wszechstronne wyjaśnienie istoty sprawy oraz, że czynności nie były podejmowane w dużym odstępie czasu. Należy podkreślić, iż wyjaśnianie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie nie składało się z czynności pozornych oraz nieistotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazał, że podejmowane czynności miały na celu ustalenie okoliczności faktycznych oraz prawnych zmierzających do załatwienia sprawy, a więc wydania decyzji. Podniósł, że z uwagi na nieprecyzyjność żądania Skarżącej wskazanego we Wniosku stanu faktycznego konieczne było przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Postępowanie dotyczące zapewnienia dostępu do infrastruktury zostało wszczęte przez Prezesa UKE na wniosek Skarżącej (wniosek z dn. 8 kwietnia 2011 roku, wszczęcie postępowania w dniu 19 kwietnia 2011 r.). Prezes UKE w terminie ustawowym przez nie zakończył postępowania objętego w/w wnioskiem. W ocenie Sądu zakończenie sprawy ma wpływ na prawa i obowiązki Skarżącej, gdyż określi jej uprawnienie do korzystania z kanalizacji kablowej G.. Skarżąca posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Skarżąca w dn. 5 lutego 2015 r. skierowała do Prezesa UKE wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W związku z wyczerpaniem drogi odwoławczej, Skarżąca była uprawniona do złożenia niniejszej skargi. Termin 45 dni na wydanie decyzji, jest terminem uwzględniającym wyjaśnianie sprawy oraz postępowanie konsultacyjne, o którym mowa w art. 15 w zw. z art. 16 ust. 2 PT. a akta powinny być kompletne. Prezes UKE zbierał materiał dowodowy przez ponad 3 lata. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako p.p.s.a. skarga przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej przysługuje w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4 § 2 art. 3 ustawy. Oznacza to, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 378). Przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia z jakich powodów zawinionych, czy niezawinionych określony akt (decyzja, postanowienie) nie został podjęty. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona dopiero po upływie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, określonych w przepisie art. 35 k.p.a. i ewentualnie terminów przedłużonych na podstawie przepisu art. 36 k.p.a. Przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności organu podlegający zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego. Wymogiem formalnym warunkującym dopuszczalność skargi, którego dopełnić musi wnoszący skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. tj. złożenie zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań w postaci wydania aktu (decyzji, postanowienia) lub podjęcia czynności. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania zasługuje na uwzględnienie. Należy mieć na uwadze, że do dnia 10 kwietnia 2011 r. ustawa p.p.s.a. odnosiła się wyłącznie do bezczynności organu, którą można było uczynić przedmiotem skargi. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 i Nr 76, poz. 409 wprowadzono zmiany w przepisach ustawy p.p.s.a., które to zmiany polegały na dodaniu obok "bezczynności" będącej samodzielnym przedmiotem skargi, nowej kategorii spraw, a mianowicie spraw na "przewlekłe prowadzenie postępowania". Dopiero zatem od 11 kwietnia 2011 r. zaistniała ta nowa kategoria spraw na "przewlekłe prowadzenie postępowania". Skarga na bezczynność podobnie jak skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona dopiero po upływie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, określonych w przepisie art. 35 k.p.a. i ewentualnie terminów przedłużonych na podstawie przepisu art. 36 k.p.a. Przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności organu podlegający zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego. Wymogiem formalnym warunkującym dopuszczalność skargi, którego dopełnić musi wnoszący skargę na bezczynność jest wyczerpanie środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. tj. złożenie zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań w postaci wydania aktu (decyzji, postanowienia) lub podjęcia czynności. Skarga może być wniesiona do Sądu aż do czasu załatwienia sprawy tj. wydania decyzji, postanowienia czy podjęcia czynności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga dotycząca bezczynności organu nie jest dopuszczalna. Organ Decyzją z [...] lipca 2015 roku wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji zobowiązującej G. sp. z o.o. z siedziba w G. - właściciela kanalizacji kablowej położonej na nieruchomości przy ul. B. w G. do jej udostępnienia na rzecz Skarżącej Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Brak jest podstaw do uznania, że w dyspozycji art. 149 p.p.s.a. mieści się możliwość wydania orzeczenia o uwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy postępowanie już się zakończyło zarówno przed wniesieniem skargi jak i w trakcie postępowania sądowego. Treść art. 149 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględnienia skargi w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności - czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tym samym wydanie aktu przez organ, przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, uniemożliwia uwzględnienie skargi w części określonej żądaniem nakazania wydania odpowiedniego aktu. Decyzja z [...] lipca 2015 roku w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji zobowiązującej G. sp. z o.o. z siedziba w G. - właściciela kanalizacji kablowej do jej udostępnienia na rzecz Skarżącej zapadła już po wniesieniu skargi do Sądu. O przewlekłości postępowania można mówić, jeśli postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne do jego zakończenia, uwzględniając ocenę terminowości i prawidłowości czynności podejmowanych przez organ, charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, wobec której toczy się postępowanie, rozstrzygniętych w niej zagadnień. Ocena ta nie może być oderwana od obowiązku organu rozpoznawania wszystkich spraw wniesionych do organu bez nieuzasadnionej zwłoki. O przewlekłości postępowania decyduje ocena całego okresu podejmowania czynności przez dany organ. Przewlekłość zachodzi wtedy, gdy okres ten przekracza rozsądne granice. Jak wynika z akt sprawy organ cały czas prowadził postępowanie. Organ, żądał odpowiednich wyjaśnień, dokumentów, formalnie podejmował postanowienia o przedłużeniu postępowania. W niniejszej sprawie już po przekroczeniu przez Prezesa UKE terminów na załatwienie sprawy (zarówno określonych w art. 35 § 3 KPA, jak i art. 28 ust. 1 PT w zw. z art. 139 PT) doszło do zmiany przepisów co faktycznie miało miejsce po upływie ponad pół roku od zgłoszenia wniosku o wszczęcie postępowania przez [...] S.A. W ocenie Sądu, brak było przesłanek do tak znacznego przedłużania postępowania, stąd zmiana przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie miałaby żadnego znaczenia dla sprawy, gdyby Prezes UKE dotrzymał ustawowych terminów załatwienia sprawy. Jako organ wyspecjalizowany w przedmiotowej materii, oraz orzekający na podstawie w/w przepisów, był poinformowany o projektowanych zmianach w "megaustawie" i PT. Sam fakt wprowadzenia takich zmian nie powinien wpływać na jego działalność. Podobnie należy uznać, że podejmowanie przez ponad 3 lata działań mających na celu wyjaśnienie sprawy jest okresem, który dla organu wyspecjalizowanego w tej materii jest zbyt długi. Nawet jeżeli strona przedstawia niewłaściwe dokumenty wyspecjalizowany Organ bazując na swoim doświadczeniu jest w stanie sformułować odpowiedni zakres żądań i w czasie ustawowym zakończyć postępowanie. Jeżeli zajdzie taka konieczność wyspecjalizowany Organ przedłuży postępowanie o rozsądny niezbędny do jego zakończenia okres. Stosownie do przepisów art. 22 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 5 Ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2010.106.675 ze zm.), jak i art. 28 ust. 1 (także w zw. z art. 139) Ustawy - Prawo Telekomunikacyjne, Prezes UKE zobowiązany jest wydać decyzję w sprawie objętej wnioskiem Skarżącej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie. Nawet w przypadku, gdyby powyższe przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, wskazać należy, iż art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje załatwianie spraw niezwłocznie, zaś stosownie do postanowień § 3, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania." Tym samym, niniejszej sprawie w ocenie Sądu doszło do przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez Prezesa UKE. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt.3 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.