VI SAB/Wa 45/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. j. z siedzibą w P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie wydania decyzji w sprawie wygaszenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz P. Sp. j. z siedzibą w P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. Sp. j. z siedzibą w P. (dalej też jako skarżąca, strona, spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej też jako organ, GIF) w przedmiocie wydania decyzji w sprawie wygaszenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. złożyła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego wniosek o wygaszenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w P. przy ulicy [...]., ze względu na rezygnację kierownika hurtowni z pełnionej funkcji. Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] marca 2014 roku poinformował stronę, że postępowanie w przedmiocie wygaszenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zostanie zakończone w terminie do dnia 30 kwietnia 2014 r., ze względu na wszczęcie i prowadzenie przez GIF postępowania w przedmiocie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Skarżąca pismem z dnia 8 kwietnia 2014 roku wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie złożonego przez nią wniosku o wygaszenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej poprzez niezwłoczne wydanie decyzji. W uzasadnieniu spółka wskazała, że rozpoznanie wniosku o wygaszenie zezwolenia nie jest uzależnione od postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. W udzielonej skarżącej odpowiedzi z dnia 29 kwietnia 2014 roku Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował, że powodem braku możliwości zakończenia postępowania w przedmiocie wygaszenia zezwolenia w terminie jest wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie cofnięcia jej omawianego zezwolenia. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 roku organ wyznaczył kolejny termin zakończenia postępowania w przedmiocie wygaszenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, wskazując na dzień 31 maja 2014 roku jako końcową datę ponawiając uprzednio przedstawioną argumentację. W dniu [...] maja 2014 roku organ wydał postanowienie wskazujące na dzień 30 czerwca 2014 roku jako datę zakończenia postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku Główny Inspektor Farmaceutyczny cofnął skarżącej zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2010 roku na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. W uzasadnieniu organ wskazał między innymi, że skarżąca nie wywiązała się z warunków prowadzenia hurtowni farmaceutycznej określonych w art. 78 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U z 2008 r., nr 45, poz. 271 ze zm., dalej tez jako p.f.), poprzez dokonywanie zakupów od podmiotu nieuprawnionego. Organ stwierdził przy tym, że zakupy dokonywane w aptekach miały charakter regularny i odbywały się co najmniej przez cały rok 2013. Z kolei pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował stronę o zakończeniu postępowania w przedmiocie wygaszenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej i poinformował o możliwości wypowiedzenia się do zebranych w sprawie materiałów dowodowych, ewentualnie złożenie nowych wniosków dowodowych w przedmiotowej sprawie. Tymczasem już wcześniej, bowiem w dniu 21 maja 2014 roku, skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie wygaszenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. W ocenie skarżącej organ naruszył przepis art. 7, art. 8, art. 77 i art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej k.p.a., jak również uzasadniony interes strony. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Głównego Inspektora Farmaceutycznego do wydania decyzji we wskazanej sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzenie w trybie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej też jako p.p.s.a.); 4. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych Skarżąca podniosła, że zgodnie z k.p.a. postępowanie powinno być zakończone w ciągu miesiąca. Przedłużenie tego terminu przez organ administracyjny jest instytucją mającą charakter wyjątkowy i jako taka nie powinna być stosowana ze zbyt dużą częstotliwością, a także nie powinna stanowić usprawiedliwienia zaniechań organów administracyjnych. Tymczasem organ nie tylko poprowadził postępowanie w sposób przewlekły, ale naruszył także zasadę postępowania administracyjnego określoną w art. 7 k.p.a., dotyczącą rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli. W ocenie skarżącej działania Głównego Inspektora Farmaceutycznego naruszają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej określoną w art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącej rozpoznanie wniosku o wygaszenie zezwolenia nie jest uzależnione od postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem GIF konieczne jest uwzględnienie, że z jednej strony pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o wygaszenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, natomiast z drugiej sam organ z urzędu wszczął w dniu 24 lutego 2014 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia ww. zezwolenia. Organ podkreślił, że nie kwestionuje przysługującego przedsiębiorcy konstytucyjnego prawa do o podjęcia decyzji co do rozpoczęcia oraz zakończenia prowadzonej działalności, jednakże podjęcie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie do czasu, gdy nie zostanie wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie takiej działalności. W przeciwnym razie, każdy przedsiębiorca mógłby chronić się przed skutkami decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie hurtowni, w tym zakazu wydania kolejnego zezwolenia wobec wnioskodawcy, jeżeli w okresie trzech lat przed złożeniem wniosku cofnięto mu zezwolenie na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej Na rozprawie w dniu 24 października 2014 roku pełnomocnik organu złożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2014 roku nr [...] odmawiającej wygaszenia zezwolenia na prowadzenie hurtowi farmaceutycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do p.p.s.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Została ona wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Innymi słowy o przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (p. postanowienie NSA z 21 grudnia 2010 r., II GPP 5/10, CBOSA). Jednocześnie ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana w aspekcie potrzeby przeprowadzania poszczególnych czynności dla załatwienia wniosku strony. W tym kontekście należy mieć na uwadze, że stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Główny Inspektor Farmaceutyczny uchybił powołanym na wstępie przepisom, bowiem, jak wynika z akt administracyjnych, wniosek skarżącej o wygaszenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej został do niego złożony w dniu 20 stycznia 2014 roku i do dnia wydania rozstrzygnięcia przez Sąd nie został rozpoznany. W ocenie Sądu organ, wydając kolejne postanowienia wyznaczające nowe terminy zakończenia postępowania z wniosku o wygaszenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej z uwagi na toczące się równolegle postępowanie dotyczące cofnięcia przedmiotowego zezwolenia, zaniechał jednakże ciążącego na nim na mocy art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, już na etapie wstępnej analizy złożonego do niego wniosku. Organ w ogóle nie poddał badaniu treści wniosku strony o wygaszenie zezwolenia. Tymczasem, jak wskazuje sama skarżąca, wniosek ten złożyła ze względu na rezygnację kierownika hurtowni z pełnionej funkcji i niemożność spełnienia wymogu z art. 77 § 1 ust. 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne. W myśl cytowanego przepisu przedsiębiorca podejmujący działalność polegającą na prowadzeniu hurtowni farmaceutycznej powinien zatrudniać osobę wykwalifikowaną - kierownika hurtowni - odpowiedzialną za prowadzenie hurtowni, odpowiadającą odpowiednim wymogom (określonym w art. 84). Organ powinien więc w pierwszej kolejności przeanalizować wniosek strony skarżącej przez pryzmat ujętych w art. 81 ust. 3 ustawy – Prawo farmaceutyczne przesłanek wygaszenia zezwolenia, które może nastąpić: 1) w przypadku śmierci osoby, na rzecz której zostało wydane zezwolenie; 2) wykreślenia spółki z rejestru prowadzonego zgodnie z odrębnymi przepisami. Przesłanki wygaszenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wiążą się zatem generalnie z ustaniem bytu prawnego adresata zezwolenia. Jest to zatem kwestia tak naprawdę priorytetowa w stosunku do jakichkolwiek innych postępowań mających swoje źródło w udzielonym zezwoleniu, dotyczących przykładowo zmiany lub cofnięcia zezwolenia. Nie można ich bowiem prowadzić wobec podmiotu, którego byt prawny już ustał. Oznacza to, że organ, w świetle ustawowych przesłanek wygaszania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, nie miał podstaw prawnych dla przedłużania postępowania dotyczącego wygaszenia zezwolenia ze względu na konieczność uprzedniego zakończenia postępowania dotyczącego cofnięcia zezwolenia. Skoro współzależność, na którą powoływał się organ, w sprawie niniejszej nie występuje, GIF winien więc rozpoznać wniosek skarżącej niezwłocznie po jego otrzymaniu, stosownie do dyspozycji art. 35 k.p.a. Jednocześnie organ zobligowany był do ustalenia w pierwszej kolejności właściwej korelacji pomiędzy stanem faktycznym wynikającym z treści wniosku skarżącej o wygaszenie zezwolenia a odpowiednim przepisem ustawy – Prawo farmaceutyczne regulującym instytucję wygaszenia zezwolenia. Innymi słowy, konieczne jest dokonanie przez organ subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego. Sąd podkreśla przy tym, że organ w szczególności musi na tym wstępnym etapie rozstrzygnąć, czy wskazana przez spółkę przyczyna wygaszenia zezwolenia nie dotyczy ewentualnie kwestii zaprzestania spełniania przez stronę warunków zezwolenia. Jest to szczególnie istotne, bowiem zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Mogłoby to oznaczać, że w istocie w sprawie niniejszej nigdy nie zaistniały podstawy do wygaszenia zezwolenia a jedynie pojawiła się okoliczność, która mogłaby być przedmiotem badania w ramach postępowania dotyczącego cofnięcia zezwolenia. W takim natomiast przypadku organ posiada możliwość skorzystania z instytucji ujętej w art. 61a § 1 k.p.a. W myśl powyższego przepisu, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tymczasem organ zaniechał na etapie wstępnym badania wniosku skarżącej pod kątem ustawowych regulacji wygaszenia zezwolenia w kontekście wątpliwości wynikających z przytoczonego w nim stanu faktycznego (wskazującego raczej na zaistnienie przesłanek cofnięcia zezwolenia). Bezpodstawnie uzależnił przy tym rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku skarżącej o wygaszenie zezwolenia od konieczności zakończenia postępowania w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił tym samym przepisom procesowym, określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa. Organ mógł, po dokonaniu prawidłowej subsumcji przedstawionego we wniosku stanu faktycznego, albo odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia zezwolenia, albo wydać w ustawowym terminie stosowne rozstrzygnięcie. Tymczasem organ do dnia wniesienia skargi nie podjął żadnego z tych działań, skutkiem czego było zaistnienie w sprawie przewlekłości postępowania. Zgodnie natomiast z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazać należy, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jeżeli bowiem działając na podstawie powołanego powyżej art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, to w sytuacji wydania przez organ stosownego aktu przed dniem orzekania przez Sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie przewlekłości postępowania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Taka też okoliczność wystąpiła na gruncie niniejszej sprawy w związku z wydaniem przez organ w dniu [...] lipca 2014 roku decyzji odmawiającej wygaszenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej i dlatego też Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji. Podkreślenia wymaga, że wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Mając zatem na względzie treść przywołanego przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz poczynione powyżej wywody, Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania, które jednakże nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Czynności organu podjęte w sprawie związane z wyznaczeniem kolejnych terminów rozpoznana wniosku, były bowiem wynikiem błędnej wykładni przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne regulujących zagadnienia wygaszenia i cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 tej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.