VI SAB/Wa 48/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. Sp. j. z siedzibą w J. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w postępowaniu w sprawie stosowania niedozwolonych postanowień umownych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącemu S. Sp. j. z siedzibą w J. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Sygn. akt: VI SAB/Wa 48/20 Uzasadnienie Skargą z dnia [...] czerwca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. Z. i J. S. Przedsiębiorstwo [...] sp.j. z siedziba w J., (Skarżąca, Spółka) zarzuciła Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów bezczynność w sprawie stosowania postanowień niedozwolonych, jaka toczyła się w sprawie wszczętej postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., na skutek złożenia przez Spółkę zawiadomienia z [...] lipca 2005r. o popełnieniu czynów nieuczciwej konkurencji oraz stosowaniu zakazanych porozumień, przez [...] S.A. Skarżąca wskazywała, iż w toku prowadzonego przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów delegatura w K. postępowania, została przedłożona urzędowi m.in. umowa z dnia [...] lutego 1998 roku. następnie aneksowana - "umowa promocji oraz dystrybucji [...]". Zdaniem Skarżącej, postępowanie nie zostało zakończone w całości, gdyż kończąca sprawę decyzja Prezesa Urzędu UOKiK nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie zwierała rozstrzygnięcia w sprawie umowy z dnia [...] lutego 1998 r, w przedmiocie której organ nie zajął stanowiska. Skarżąca podniosła nadto, iż w decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...] kwietnia 2007 roku wskazano, że (strona 4 i 5 uzasadnienia decyzji): 1. Zakład [...] S.A. z siedzibą w J. jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa. Przedmiotem jego działalności jest przetwórstwo tworzyw sztucznych dla potrzeb budownictwa oraz produkcja wyrobów dla przemysłu obronnego. Do podstawowych wyrobów [...] S.A. należą: systemy rynnowe, siding, wykładziny, węże i rury. Dystrybucja produktów [...] S.A. opiera się wyłącznie na współpracy z autoryzowanymi dystrybutorami posiadającymi podpisane umowy handlowe. 2. Wnioskodawca, tj. Przedsiębiorstwo [...] Sp. jawna S. Z. i S. J. z siedzibą w J. zawarto, w dniu [...] lutego 1998 roku, z [...] S.A. w J. umowę dystrybucyjną (k. 23-26). Przedmiotem umowy była dystrybucja oraz promocja wyrobów produkcji [...] S.A.: systemu rynnowego z PVC, "Styropianu [...]" płyty i kształtki, okładzin elewacyjnych z PVC typu siding. węży zbrojonych z PVC. płyt twardych [...] z PVC i płyt spienionych [...] PVC. Skarżąca Spółka przywołała również stanowisko sądów powszechnych (Sądu Apelacyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 21 września 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt: VI ACa 240/11 oraz Sądu Najwyższego w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2013 r. wydanym w sprawie sygn. akt: II SK 43/12 wskazujące na nie poddanie w ww. postępowaniu toczącym się przed Prezesem UOKiK analizie wszystkich znajdujących się w aktach administracyjnych umów dystrybucyjnych. Zdaniem Spółki, nie wydanie decyzji odnoszącej się do ww. umowy z dnia [...] lutego 1998 r., następnie aneksowanej na promocje i dystrybucję systemów rurowych PVC i PE, oznacza, że organ pozostaje w zwłoce naruszając w sposób rażący prawo. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Skarżąca złożyła ponaglenie, jednak Urząd uznał je za bezzasadne, w ich ocenie błędnie wskazując, że naruszenia zakazu zawierania niedozwolonych porozumień zostały szczegółowo i kompleksowo ocenione w toku postępowania antymonopolowego. W odpowiedzi na skargę organ wzniósł o jej oddalenie wskazując, iż we wskazywanej w skardze do WSA w Warszawie sprawie o nr [...] , w jakiej miało dojść do bezczynności, w dniu [...] kwietnia 2007 r. została wydana decyzja administracyjna. Decyzja ta kończyła postępowanie antymonopolowe wszczęte na wniosek spółki [.. ] prowadzonej przez Skarżących, postanowieniem [...] listopada 2005 r. Przedmiotem tego postępowania było zbadanie, czy pomiędzy: - Zakładem [...] S.A. z siedzibą w J. oraz - Przedsiębiorstwem [...] S.A. z siedzibą w J., - [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., - [...] sp.j. z siedzibą w W., - [...] S.A. z siedzibą w B. doszło do zawarcia porozumienia ograniczającego konkurencję na krajowym rynku dystrybucji systemów rynnowych, polegającego na: 1) ustalaniu cen zakupu i sprzedaży towarów, 2) ograniczaniu lub kontrolowaniu zbytu, 3) podziale rynków zbytu, 4) stosowaniu w podobnych umowach z osobami trzecimi uciążliwych lub niejednolitych warunków umów, stwarzających tym osobom zróżnicowane warunki konkurencji, 5) ograniczaniu dostępu do rynku lub eliminowaniu z rynku przedsiębiorców nieobjętych porozumieniem, które mogło stanowić naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 - 4 i 6 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Postępowanie antymonopolowe zostało zakończone ww. decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2007 r., którą: I. uznano za naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, praktykę polegającą na zawarciu przez: - Zakład [...] S.A. z siedzibą w J. oraz: - Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w J., - [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K., - [...] sp.j. z siedziba w W., - [...] S.A. z siedzibą w B. porozumienia ograniczającego konkurencję na krajowym rynku dystrybucji systemów rynnowych, polegającego na pośrednim ustalaniu cen sprzedaży systemu rynnowego dla finalnych odbiorców poprzez ustalenie maksymalnego rabatu do dalszej odsprzedaży oraz II. nie stwierdzono praktyki ograniczającej konkurencję, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2-4 i 6 ww. ustawy, polegającej na zawarciu przez: - Zakład [...] S.A. z siedzibą w J. oraz: - Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w J., - [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K., - [...] sp.j. z siedzibą w W., - [...] S.A. z siedzibą w B. porozumienia ograniczającego konkurencję na krajowym rynku dystrybucji systemów rynnowych, polegającego na: 1) ograniczaniu i kontrolowaniu zbytu, 2) podziale rynków zbytu, 3) stosowaniu w podobnych umowach z osobami trzecimi uciążliwych lub niejednolitych warunków umów, stwarzających tym osobom zróżnicowane warunki konkurencji, 4) ograniczeniu dostępu do rynku lub eliminowaniu z rynku przedsiębiorców nieobjętych porozumieniem. Organ wskazał, że w decyzji Nr [...] zawarto rozstrzygnięcie co do wszystkich podmiotów, wobec których wszczęto postępowanie antymonopolowe oraz co do wszystkich rodzajów porozumień wymienionych w postanowieniu o wszczęciu postępowania antymonopolowego. Decyzja zawiera rozstrzygnięcia w całym zakresie sprawy wszczętej postanowieniem i kończyła etap postępowania antymonopolowego. Następnym etapem były postępowania sądowe zainicjowane odwołaniami stron postępowania od decyzji. W tych sprawach wydano łącznie kilkanaście wyroków (odwołanie każdego przedsiębiorcy wszczyna odrębny proces). Sądy orzekające w sprawie uznały, że pomiędzy przedsiębiorcami nie doszło do zawarcia porozumień opisanych w decyzji i ostatecznie zmieniły ww. decyzję w ten sposób, że nie stwierdza ona stosowania praktyki ograniczającej konkurencję (np. wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt XVII AmA 232/09 i wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 10 października 2013 r. oddalający apelację Prezesa UOKiK, sygn. VI ACa 376/11). Wszystkie wyroki są prawomocne. Pismem z [...] lipca 2018 r. do UOKiK zatytułowanym "Powództwo o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone" [...] wniosła o uznanie za niedozwolone postanowienia umowy zawartej [...] lutego 1998 r. pomiędzy [...] a [...]. W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że dotyczy ono postanowienia zawartego w § 2 ust. 3 tej umowy, zgodnie z którym: "Odbiorca nie może bez pisemnej zgody Producenta prowadzić lub pośredniczyć w sprzedaży wyrobów innych wytwórców, jeżeli wyroby takie występują w ofercie towarowej Producenta". Na powyższe pismo UOKiK - Delegatura w K. odpowiedziała pismem z [...] sierpnia 2018 r., w którym wyjaśniono, czym są niedozwolone postanowienia wzorca umowy w rozumieniu art. 3851 Kodeksu cywilnego oraz dlaczego przepisy prawne regulujące te zagadnienie nie mają zastosowania do umowy zawartej przez [...] i [...] (przede wszystkim brak relacji konsument-przedsiębiorca). W związku z powyższą odpowiedzią [...] wniosła skargę na Delegaturę UOKiK w K. do Prezesa UOKiK. Skarga została uznana za niezasadną. Następnie [...] wniosła skargę do Premiera RP na Prezesa UOKiK. Skarga została przekazana przez KPRM do UOKiK w celu jej rozpatrzenia. UOKiK ponownie uznał skargę za niezasadną. Jednocześnie dokonano ponownej analizy pism [...] traktując je jako zawiadomienie o stosowaniu praktyk ograniczających konkurencję. Ewaluacja sprawy pod kątem możliwości stosowania praktyk ograniczających konkurencję nie dała podstaw do podjęcia dalszych działań (pismo UOKiK do [...] z [...] marca 2019 r.). Równolegle [...] wniosła do UOKiK ponaglenie, które zostało uznane za niezasadne, a następnie, pismem z [...] marca 2019 r, wniosła pierwszą skargę na bezczynność Prezesa UOKiK. [...] , po wezwaniu przez WSA w Warszawie, nie uzupełniła braków formalnych tej skargi, a wniosek o przywrócenie terminu i późniejsze zażalenie zostały oddalone (postanowienie WSA w Warszawie z 17 września 2019 r., VI SAB/Wa 56/19, i postanowienie NSA z 10 grudnia 2019 r., II GZ 275/19). Organ wyjaśnił, że ustawa z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów przewidywała dwa tryby wszczęcia postępowania antymonopolowego, tj. z urzędu i na wniosek. Postępowanie zakończone wydaniem decyzji [...] zostało wszczęte na wniosek [...]. Obecnie obowiązująca ustawa z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów przewiduje wszczęcie postępowania jedynie z urzędu, co jest następstwem publicznoprawnego charakteru tej ustawy. Prezes UOKiK wskazał, że publicznoprawny charakter ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wynika już z pierwszego przepisu tej ustawy. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1, "Ustawa określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów". Sformułowanie "w interesie publicznym" oznacza, że ochrona konkurencji podejmowana jest w interesie państwa (ogólnym, ogólnospołecznym), a Prezes UOKiK jest rzecznikiem tego interesu. Przesłanka interesu publicznego pełni w systemie ochrony konkurencji m.in. funkcję ewaluacyjną, która polega na możliwości dokonania przez Prezesa UOKiK swoistej selekcji spraw, w których podejmie interwencję. Dokonując tej selekcji Prezes UOKiK priorytetyzuje te sprawy, w których interwencja może przynieść możliwie wysokie korzyści dla konsumentów. Podejmując decyzję o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, a dalej postępowania antymonopolowego w konkretnej sprawie, Prezes UOKiK dokonuje zatem oceny zasadności prowadzenia tych postępowań w kontekście m.in. prawdopodobieństwa stwierdzenia naruszenia i korzyści, jakie interwencja może przynieść konsumentom. Taka ocena w przedmiotowej sprawie została dokonana i przedstawiona [...] w piśmie z [...] marca 2019 r., w którym szczegółowo wyjaśniono dlaczego prawdopodobieństwo ograniczenia konkurencji przez porozumienie [...] i [...] jest szczególnie niskie oraz zwrócono uwagę, że na kwestię upływu znacznego czasu od jego zawarcia - 20 lat. Upływ czasu jest istotny z tego względu, że w interesie publicznym jest przeciwdziałanie przede wszystkim aktualnie stosowanym praktykom ograniczającym konkurencję. Sprawy sprzed 20 lat mają z perspektywy publicznoprawnych reguł ochrony konkurencji mają charakter historyczny. Wyrazem tego jest regulacja dotycząca tzw. przedawnienia antymonopolowego zawarta w art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z tym przepisem, "Nie wszczyna się postępowania w sprawie praktyk ograniczających konkurencję, jeżeli od końca roku w którym zaprzestano ich stosowania, upłynęło 5 lat". Przepis ten został znowelizowany w 2014 r. Do tego czasu okres przedawnienia antymonopolowego wynosił jeden rok. Prezes UOKiK wskazał nadto, że - bez względu na publicznoprawny charakter ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów - zawiadamiający o praktykach ograniczających konkurencję powinien w zawiadomieniu przedstawić materiały posiadające wartość dowodową, twierdzenia powinny być odpowiednio uargumentowane, a zarzut ograniczenia konkurencji powinien być należycie uzasadniony. Pisma [...] kierowane do UOKiK w oczywisty sposób nie spełniają tych wymogów. Prezes UOKiK stanął na stanowisku, iż nie pozostaje w bezczynności w jakimkolwiek aspekcie związanym ze sprawami relacji umownych [...] i jego dystrybutorów. Postępowanie, na które wskazuje [...] , zostało zakończone na etapie administracyjnym w 2007 r. wydaniem decyzji Nr [...], a sądowym w 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżąca raz jeszcze podkreśliła nieuwzględnienie przez organ w decyzji z [...] kwietnia 2007 r. umowy z [...] lutego 1998 r. Organ pismem z [...] sierpnia 2020 r. podtrzymał swoje stanowisko o całościowym charakterze rozstrzygnięcia w zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu z przyczyn, o których mowa w Uchwale (7) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. w sprawie II OPS 5/19. W tym miejscy zaznaczenie wymaga, iż z art. 269 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a.") wynika moc ogólnie wiążąca uchwał powiększonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (vide - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 r. II GSK 1419/19). Jak wynika z ww. Uchwały, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z akt, Skarżąca Spółka objęła skargą na bezczynność postępowanie w sprawie stosowania postanowień niedozwolonych, jaka toczyła się w sprawie wszczętej postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. (pod nr [...]), na skutek złożenia przez Skarżących zawiadomienia z [...] lipca 2005 r. o popełnieniu czynów nieuczciwej konkurencji oraz stosowaniu zakazanych porozumień, przez [...] SA z siedziba w J.. Sprawa zakończona została wydaniem w dniu [...] kwietnia 2007 r. kończącej postępowanie administracyjne decyzji Prezesa Urzędu UOKiK znajdującej się w aktach niniejszego postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej Spółki jednak organ pozostaje nadal w bezczynności, albowiem przywołana decyzja nie zwierała rozstrzygnięcia w sprawie umowy z dnia [...] lutego 1998 r, w przedmiocie której organ nie zajął stanowiska. Z treści złożonej do WSA w Warszawie skargi można wywnioskować, iż żądaniem Skarżącej jest stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa organu, a zatem podstawą prawną skargi jest przepis art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak zasadnie wyjaśnił organ, w decyzji Nr [...] z dnia zawarto całościowe rozstrzygnięcie: co do wszystkich podmiotów, wobec których wszczęto postępowanie antymonopolowe oraz co do wszystkich rodzajów porozumień wymienionych w postanowieniu o wszczęciu postępowania antymonopolowego. Należy zatem uznać, że ww. decyzja zawiera rozstrzygnięcia w całym zakresie sprawy wszczętej postanowieniem Prezesa UOKiK z dnia [...] listopada 2005 r. i zakończyła etap postępowania antymonopolowego. Należy też zaznaczyć, iż – co zostało wskazane w decyzji z [...] kwietnia 2007 r. in fine – przysługiwał od niej środek odwoławczy do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Orzecznictwo przywołane w niniejszym postanowieniu jest dostępne w Internecie, w bazie orzeczeń CBOSA. Reasumując, skoro według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w ww. uchwale, fakt zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi, w zakresie rozstrzygnięcia żądanego przez Skarżącą, Sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 skargę odrzucił, zwracając równocześnie wpłacony wpis na podstawie art. 232 § 1 ust. 1) P.p.s.a.