VI SAB/Wa 49/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R.B. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania; II. umarza postępowanie w zakresie stwierdzenia bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz R. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] czerwca 2014 r. R. B. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w postępowaniu wywołanym odwołaniem od decyzji [...]. Skarżący zarzucał rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz podejmowanie czynności pozornych i nie mających związku z merytorycznym rozpoznaniem sprawy mających na celu przedłużenie lub zatrzymanie biegu sprawy. Skarżący żądał orzeczenia, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania Prezesa NFZ do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, a także zobowiązania Prezesa NFZ do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni. Zdaniem skarżącego zwłoka organu nie znajduje usprawiedliwienia, a strona nie była informowana o przedłużeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. Wskazywał, że w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym: Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia orzekł, że B. W. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, jako osoba wykonująca umowy o świadczenie usług zawarte z firmą – [...] R. B.. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi R. B.. Pismem z dnia [...] września 2013 r. B. W. wniosła odwołanie od tej decyzji. Odwołanie wraz z dokumentacją w sprawie zostało przesłane do Prezesa NFZ przy piśmie z [...] września 2013 r. i opatrzone prezentatą z dnia [...] września 2013 r. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Prezes NFZ poinformował pełnomocnika B. W. i R. B. o możliwości zgłoszenia uwag, wniosków oraz wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Jednocześnie poinformował, że termin rozpatrzenia odwołania ulegnie wydłużeniu do dnia [...] grudnia 2013 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. pełnomocnik R. B. wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z przewlekłością postępowania i bezczynnością Prezesa NFZ w postępowaniu wywołanym odwołaniem od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału NFZ z dnia [...] sierpnia 2013 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Prezes NFZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi R. B. oraz B. W. w dniu [...] czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie i jednocześnie nie pozostaje w bezczynności tzn. podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wymaganą w art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w dążeniu do zakończenia postępowania w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (vide: postanowienie NSA z 21 grudnia 2010 r., II GPP 5/10, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., II SAB/Wr 71/11, CBOSA). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych i w aspekcie potrzeby przeprowadzania poszczególnych czynności dla załatwienia wniosku strony. W wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2114/13; LEX nr 1421789) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 595/12; CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że bezczynność organu - mieszcząca się w zakresie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) - ma miejsce gdy organ, nawet jeśli prowadził postępowanie, nie wydał w określonych wyżej terminach stosownego aktu administracyjnego. Podzielić należy też pogląd, że terminy przewidziane w k.p.a. do załatwienia spraw są terminami maksymalnymi. Z akt administracyjnych przedstawionych przy odpowiedzi na skargę wynika, że jedyną czynnością podjętą przez Prezesa NFZ przed wydaniem decyzji było poinformowanie pismem z dnia [...] października 2013 r. pełnomocnika stron o możliwości zgłaszania uwag, wniosków oraz wypowiedzenia się w sprawie, a także o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2013 r. Termin ten nie został przez organ dotrzymany bowiem ostateczna decyzja została wydana [...] czerwca 2014 r. Opisany ciąg czynności podejmowanych przez organ w przedmiotowym postępowaniu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Prezes NFZ prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Od daty wpływu do organu odwołania, tj. [...] września 2013 r. do zakończenia sprawy tj. wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. upłynęło 9 miesięcy. Organ w tym czasie podjął jedną czynność w sprawie. Opisany sposób prowadzenia postępowania, zdaniem Sądu wskazuje, że organ prowadził postępowanie przewlekle, przedłużając je w sposób nieuzasadniony, nie koncentrując czynności postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanu przewlekłości postępowania. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania w dniu [...] czerwca 2014 r. decyzji kończącej postępowanie w sprawie, albowiem, jak orzekł NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Jednocześnie wydanie wskazanej decyzji po wniesieniu przedmiotowej skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd sprawiło, że postępowanie w zakresie stwierdzenia bezczynności organu i zobowiązania go do wydania w określonym terminie aktu stało się bezprzedmiotowe, wobec czego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowanie w tym zakresie należało umorzyć. Zdaniem Sądu bezczynność organu i przewlekłość postępowania nie miały charakteru rażącego, wobec czego w ocenie Sądu niecelowe też było wymierzanie organowi grzywny. W tym miejscu warto przywołać prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który w wyroku z dnia 16 maja 2013 r. (sygn. akt II SAB/Sz 34/13; LEX nr 1323854) wskazał, że dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Przekroczenie przedmiotowych terminów załatwienia sprawy musi być znaczne. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SAB/Kr 144/12; LEX nr 1326066) wskazał, że jeżeli organ, któremu zarzuca się bezczynność, podjął czynności, to okoliczność taka zmniejsza jego winę i skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia, że okoliczności związane z bezczynnością były tego rodzaju, aby można je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym. W okolicznościach niniejszej sprawy upływ dziewięciu miesięcy od daty wniesienia odwołania do czasu wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie stanowi o istnieniu przewlekłości prowadzonego przez Prezesa NFZ postępowania, jednak w ocenie Sądu czas ten nie pozwala na stwierdzenie, że rzeczony stan miał charakter rażący. Organ odwoławczy podjął w sprawie czynności wymagane przepisami procedury administracyjnej tj. pismem z dnia [...] października 2013 r. poinformował strony postępowania, że mogą zapoznać się ze zgromadzonymi materiałami oraz zgłosić uwagi i wnioski dotyczące sprawy. Strony nie zgłosiły żadnych uwag i wniosków jednak organ miał obowiązek poinformować je o ich uprawnieniach. Na ocenę tę wpływa również fakt wydania ostatecznej decyzji przed rozpoznaniem przedmiotowej skargi. Te same przesłanki wskazują zdaniem Sądu na niecelowość wymierzania organowi grzywny, która miałaby w tym stanie sprawy jedynie represyjny charakter, a tym samym odpadłaby przesłanka dyscyplinującego charakteru grzywny. Jednocześnie odnosząc się do wniosku skargi odnośnie spowodowania ukarania dyscyplinarnego pracownika organu odpowiedzialnego za przekroczenie terminu załatwienia sprawy należy podkreślić, że nie jest rolą sądów administracyjnych karanie, czy też ocenianie pracowników organów administracji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.