VI SAB/Wa 5/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji postanawia: odrzucić skargę M. K. (dalej jako "Skarżący", "Strona") pismem z 7 czerwca 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa (dalej jako "PZIiTB"), załączając do niej wydruk email-a z 15 listopada 2016 r., skierowanego do Głównej Komisji Rewizyjnej PZIiTB dotyczącego prawidłowości wystawienia legitymacji Rzeczoznawcy Budowlanego PZIiTB. Ze względu na lakoniczność powyższego pisma, Sąd zwrócił się do Strony pismem z 13 czerwca 2017 r. w sprawie sygn. akt VI KO/Wa 142/17, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI z 12 czerwca 2017 r., o wskazanie jaki charakter ma pismo z 7 czerwca 2017 r., czy jest to skarga na bezczynność organu w rozpoznawaniu wniosku o nadanie uprawnień zawodowych (wydania legitymacji), czy też jest to tylko pismo informacyjne (vide k. 9). Strona w piśmie z 4 lipca 2017 r. (vide k. 3) wyjaśniła, że 7 czerwca 2017 r., złożyła do Sądu dwie skargi, w tym na brak udzielenia Stronie odpowiedzi na pytanie przesłane w formie elektronicznej z 15 listopada 2016 r., czy Główna Komisja Rewizyjna PZIiTB sprawdziła prawidłowość wystawienia legitymacji innych siedemnastu osób, którym nadano identyczny tytuł, jak Stronie, czy tylko legitymacja Strony została błędnie wystawiona. Pismem z 16 grudnia 2017 r. (vide k. 21) Skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że w niniejszej sprawie skarga dotyczy nieudzielenia informacji przez organ - Polski Związek Inżynierów i Techników Budownictwa. W przedmiotowym piśmie Skarżący poinformował również, że organ - PZIiTB do dnia dzisiejszego (tj. do dnia sporządzenia pisma) nie udzielił mu stosownej informacji w przedmiotowej sprawie. Tym samym przypomniał że jest to skarga na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę (k. 5-6) organ pismem z 25 stycznia 2019 r. wskazał w punkcie 1), że PZIiTB nie wie dokładnie na czym miałaby polegać wadliwość legitymacji rzeczoznawcy budowlanego wydanej Skarżącemu – do której odnosi się w korespondencji (uznanej za skargę). Następnie, w punkcie 2), organ wskazuje na to, że wszystkie legitymacje wydawane przez PZIiTB są jednakowe, a różnice polegają jedynie na dacie ważności legitymacji oraz przyznaniu różnych specjalności rzeczoznawczych. W punkcie 3) odpowiedzi na skargę organ wskazał, że procedura i praktyka przyznawania tytułu rzeczoznawcy PZIiTB oparta jest na postanowieniach Regulaminu Komitetu Rzeczoznawstwa Budowlanego i Specjalizacji Zawodowej PZIiTB. Organ wskazał również, że dążył i dąży do jednoznacznegom wyjaśnienia wszystkich aspektów nadania tytułu rzeczoznawcy Skarżącemu, która jest wewnętrzną sprawą Stowarzyszenia (pkt 4 odpowiedzi). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W myśl art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych wyżej przepisach. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa w rozpoznaniu wniosku Skarżącego o udzielenie mu informacji. Zgodnie z § 1 statutu Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa, jest on dobrowolnym stowarzyszeniem naukowo – technicznym zrzeszającym inżynierów i techników. Zajmuje się on problematyką budowlaną oraz sprawami zawodowymi i społecznymi swoich członków. Natomiast § 9 statut wskazuje podstawowe na cele stowarzyszenia, do których w szczególności należy prezentowanie niezależnych opinii i ocen dotyczących budownictwa. Z kolei w realizacji celów statutowych współdziała z organizacjami społecznymi, organami administracji państwowej i samorządowej oraz organizacjami samorządu zawodowego (§ 11 statutu). Należy ponadto nadmienić, że ustawa z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1117) stanowi prawo korporacyjne, podając w art. 1, że ustawa określa organizację i zadania tych samorządów, a także prawa i obowiązki członków tych samorządów. Jednocześnie w art. 3 mowa jest o tym, że samorządy zawodowe tworzą członkowie zrzeszeni we właściwych izbach, przy czym ustawodawca w art. 4 deklaruje niezależność samorządów zawodowych w wykonywaniu swoich zadań gwarantując, że samorządy te podlegają tylko przepisom prawa. Z jednej więc strony samorządy zawodowe są tworzone, organizują się oraz funkcjonują na podstawie przepisów prawa, z zachowaniem niezależności ich działania w sprawach należących do zadań ustawą określonych, z drugiej strony jednak niezależność korporacyjna podlega pewnym, ustawą określonym ograniczeniom. Ustawa zatem określa zakres zadań samorządów zawodowych, czyniąc to jednak w sposób ramowy, o czym świadczy wskazanie w art. 8, że "w szczególności" do zadań samorządów zawodowych należą sprawy określone w tym artykule. Ustawa także określa strukturę samorządów zawodowych i zadania ich organów, przewiduje możliwość ustalania przez właściwe organy samorządów zawodowych regulaminów normujących sprawy wewnętrzne tych samorządów. Poza wykonywaniem zadań, które powinny być traktowane wyłącznie jako własne (korporacyjne), dotyczące wewnętrznych spraw korporacji, m. in. takie jak reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, ustalanie zasad etyki zawodowej, organizacji wewnętrznej w ramach zasad określonych w ustawie, samorządy zawodowe mocą odpowiednich postanowień ustawowych uzyskały uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, pełniąc w tym zakresie funkcję organów administracji publicznej. Rozstrzygnięcia wydawane w tym zakresie przez organy samorządu zawodowego stanowią decyzje administracyjne (akty administracyjne) i podlegają w zakresie nie uregulowanym ustawą o samorządach zawodowych, normom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 11 ustawy o samorządach zawodowych). W oparciu o przepisy wskazanej ustawy w zakresie rzeczoznawców budowlanych w Polsce funkcjonują dwa podmioty: Izba Architektów Rzeczypospolitej Polskiej – w zakresie danych osób posiadających tytuł w specjalności architektonicznej oraz Polska Izba Inżynierów Budownictwa – w zakresie danych osób posiadających tytuł w pozostałych specjalnościach. Działając w tym zakresie jako organy administracji publicznej/władzy publicznej w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP, organy samorządów zawodowych podejmują czynności nie tyle w ramach wewnętrznych, korporacyjnych spraw, lecz niejako na zewnątrz, są więc ściśle związane z obowiązującym prawem publicznym - działają na podstawie i w granicach prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2006 r., sygn. akt II OSK 776/06). Niewątpliwie więc Polski Związek Inżynierów i Techników Budownictwa nie mieści się w katalogu organów administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), przez które rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a. (tj. inne organy państwowe lub podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco). Zatem akty podejmowane przez organy Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa mogłyby podlegać kognicji sądów administracyjnych jedynie w takim przypadku, w którym ustawa regulująca zasady i warunki ich funkcjonowania przewidywałaby taką możliwość. Tymczasem Polski Związek Inżynierów i Techników Budownictwa jest, zgodnie z § 1 statutu samorządowym stowarzyszeniem naukowo – technicznym i w stosunku do niego mają zastosowanie przepisy ustawy z 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 713), i nie podejmuje rozstrzygnięć podlegających kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Warszawie z 29 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1007/16). Jedynie sąd powszechny (por. art. 29 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach), a nie administracyjny, może podejmować względem stowarzyszenia stosowne środki prawne. Procedura i praktyka przyznawania tytułu rzeczoznawcy PZIiTB opiera się na postanowieniach Regulaminu Komitetu Rzeczoznawstwa Budowlanego i Specjalizacji Zawodowej PZIiTB zatwierdzonego uchwałą Zarządu Głównego ww. organu nr 44 z 20 marca 2018 r. (k. 27-29 akt administracyjnych). Sprawy związane z wydawaniem legitymacji uregulowane są w jednym z załączników do ww. uchwały, tj. Statusie Rzeczoznawcy i Specjalisty Budowalnego PZIiTB w § 8 (k. 32 akt administracyjnych). Ponadto, przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie, ogólnie rzecz ujmując, jest zaniechanie przez PZIiTB udzielenia Skarżącemu informacji odnośnie prawidłowości wystawienia legitymacji rzeczoznawcy budowlanego. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę, udzielenie przez Polski Związek Inżynierów i Techników Budownictwa tego rodzaju informacji nie powoduje, że osoba, która wnioskuje o udzielenie jej informacji, z mocy samego prawa zyskuje jakieś uprawnienie lub ma obowiązek działania, które będzie rezultatem takiej, a nie innej treści wspomnianej informacji. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej przepisy ustaw - w szczególności p.p.s.a., Sąd stoi na stanowisku, że pismo informujące, które stanowiłoby odpowiedź organu na wniosek Strony, nie mieści się w katalogu spraw objętych właściwością sądów administracyjnych (tj. wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a.). Nie nosiłoby bowiem ono znamion decyzji administracyjnej, czy postanowienia, nie byłoby również aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Pismo to pozbawione byłoby zatem władczych elementów, a zawarte w nim twierdzenia nie miałyby charakteru wiążącego, lecz jedynie informacyjny. Poza tym, udzielenie tego rodzaju informacji Stronie nie byłoby czynnością którą organ podejmowałby na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Udzielenie Skarżącemu informacji przez stowarzyszenie - PZIiTB, w takim zakresie jak w złożonym wniosku, nie ma więc charakteru decyzji administracyjnej, ani innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że skarga, o której mowa na wstępie, podlega odrzuceniu. Z jednej strony organ, którego bezczynność jest skarżona, zgodnie ze swym statutem jest stowarzyszeniem, zaś wszystkie sprawy związane z działalnością stowarzyszeń należą do właściwości sądów powszechnych, a tym samym nie są rozstrzygane w trybie administracyjnym i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Z drugiej zaś strony przedmiotem sprawy jest nieudzielenie Stronie informacji, która nie jest decyzją administracyjną, ani aktem lub czynnością, o których mowa w przepisie art. 3 p.p.s.a., na który przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Zatem w niniejszej sprawie droga sądowoadministracyjna jest wyłączona, wobec braku kognicji sądów administracyjnych do rozpoznania spraw niewskazanych w katalogu określonym przez ustawodawcę w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, uznając ją za niedopuszczalną.