VI SAB/Wa 50/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w S., T. z siedzibą w S., T. U. S.A. z siedzibą w S. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy o wydanie zezwolenia na utworzenie banku 1. zobowiązuje Komisję Nadzoru Finansowego do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących K. z siedzibą w S., T. z siedzibą w S., T. U. S.A. z siedzibą w S. z dnia 15 września 2008 r. o ponowne rozpoznanie sprawy o wydanie zezwolenia na utworzenie B. S.A. z siedzibą w S. w terminie 30 dni od daty doręczenia wyroku; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżących K. z siedzibą w S., T. z siedzibą w S., T. U. S.A. z siedzibą w S. kwotę 391 (trzysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r., reprezentowani przez adwokata, skarżący K. z siedzibą w S., T. z siedzibą w S. oraz U. S.A. z siedzibą w S., działając za pośrednictwem organu, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego (dalej także KNF) w przedmiocie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy o wydanie zezwolenia na utworzenie banku. Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] września 2008 r. skarżący złożyli do Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaną w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzją KNF odmawiającą stronie udzielenia zezwolenia na utworzenie B. S.A. z siedzibą w S. W dniu [...] listopada 2008 r. skarżący, reprezentowani przez adwokata, zwrócili się do Komisji Nadzoru Finansowego z zapytaniem o termin rozpatrzenia w/w wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy o wydanie zezwolenia na utworzenie banku. Z uwagi na brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu, skarżący ponownie w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. wezwali KNF do rozpatrzenia w/w wniosku, uprzedzając organ o możliwości wniesienia do sądu skargi na bezczynność. W piśmie z dnia [...] marca 2009 r. KNF poinformowała skarżących, że ich wniosek z dnia [...] września 2009 r. o ponowne rozpoznanie sprawy o wydanie zezwolenia na utworzenie B. S.A. z siedzibą w S. został przekazany do rozpatrzenia przez pracowników, którzy nie uczestniczyli w postępowaniu licencyjnym zakończonym wydaną w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzją KNF odmawiającą stronie udzielenia zezwolenia na utworzenie w/w banku. Organ poinformował stronę, iż z uwagi na konieczność zapoznania się nowego zespołu z obszerną dokumentacją, wydanie decyzji w sprawie planowane jest w terminie do końca II kwartału 2009 r. Następnie w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. Komisja Nadzoru Finansowego poinformowała skarżących, iż ze względu na nowe, wskazane w tym piśmie okoliczności mające wpływ na wynik postępowania, przedmiotowe postępowanie nie będzie mogło zakończyć się w terminie podanym w piśmie KNF z dnia [...] marca 2009 r. W dniu [...] lipca 2009 r., reprezentowani przez adwokata skarżący, działając za pośrednictwem organu, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy o wydanie zezwolenia na utworzenie banku. W uzasadnieniu skargi strona, powołując się m.in. na przepis art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.) oraz szczegółowo przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania - zarzuciła, że celem działania KNF jest kolejne nieuzasadnione przedłużanie procesu licencyjnego, powodujące po stronie założycieli banku stan niepewności prawnej i ekonomicznej generujące znaczne straty. Zdaniem strony skarżącej brak działania organu w sprawie wydania zezwolenia na utworzenie banku stanowi ewidentne naruszenie terminów określonych w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo bankowe. Ponadto zdaniem strony działanie KNF w ewidentny sposób narusza unormowania zawarte w art. 11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. odnoszącej się do podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (Dz. Urz. UE L z 2000 r. Nr 126, poz. 1), zgodnie z którym termin podstawowy na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na utworzenie banku wynosi 6 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie bezczynności KNF. Organ wskazał w uzasadnieniu na szereg okoliczności, które – w jego ocenie – spowodowały, iż nie zostało zakończone postępowanie w II instancji. KNF wskazała m.in. na toczące się przed Prokuraturą Apelacyjna w [...] postępowanie karne, a także na inne postępowania toczące się przed KNF, których zakończenie ma istotny wpływ dla wydania decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na utworzenie banku. Ponadto organ podkreślił, iż przepisy prawa ustanawiające termin wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na utworzenie banku mają charakter wyłącznie instrukcyjny, a zatem w zakresie ustanowionych szczególnych terminów stanowią lex specialis wobec regulacji k.p.a. Zdaniem Komisji Nadzoru Finansowego wszechstronne zebranie materiału dowodowego, jego staranna ocena, a nadto wykonanie wszelkich czynności zapewniających formalną prawidłowość postępowania, stanowią wartości istotniejsze aniżeli samo tempo prowadzenia postępowania. Zdaniem Komisji Nadzoru Finansowego zasada szybkości postępowania jest o tyle względna, że powinna ustąpić w tych przypadkach, w których w grę wchodzą inne istotne zasady, w tym zasada dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jednocześnie KNF dodała, iż aktualnie zakończenie postępowania planowane jest w terminie do końca sierpnia 2009 r. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2009 r. skierowanym do Sądu Komisja Nadzoru Finansowego, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła wniosek o odroczenie rozprawy sądowej zaplanowanej na dzień [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż czynności dokonywane przez Komisję Nadzoru Finansowego wskazują jednoznacznie, iż sprawa administracyjna zmierza do wydania rozstrzygnięcia podczas najbliższego posiedzenia KNF zaplanowanego na dzień 26 listopada 2009 r. Zdaniem organu fakt wydania stosownego rozstrzygnięcia uczyniłoby prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym, co umożliwiłoby Sądowi na umorzenie postępowania. Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 25 listopada 2009 r. pełnomocnik Komisji Nadzoru Finansowego poparł wniosek organu o odroczenie rozprawy, przedkładając do akt sprawy dokument potwierdzający planowany porządek obrad KNF na posiedzeniu w dniu 26 listopada 2009 r., w ramach którego przewidziane jest m.in. rozpatrzenie wniosku skarżących. Obecny na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wniósł o nieuwzględnienie wniosku o odroczenie rozprawy. Wydanym na rozprawie postanowieniem Sąd postanowił wniosku o odroczenie rozprawy nie uwzględnić. W związku z powyższym pełnomocnicy obu stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (vide: art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zdaniem Sądu należy stanowczo podnieść, iż wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (tak również: J. P. Tarno /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 28; podobnie /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24; patrz także: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 86). W ocenie Sądu skarga podmiotów wnoszących o udzielenie zezwolenia na utworzenie B. S.A. z siedzibą w S. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej utworzenia w/w banku zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony organ - wbrew ustawowemu obowiązkowi - nie rozstrzygnął wniosku strony skarżącej z dnia [...] września 2009 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaną w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzją KNF. Na wstępie należy wyraźnie zaznaczyć, iż kwestia bezczynności Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie załatwiania spraw o udzielenie zezwolenia na utworzenie banku przewidzianych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe, nie może być przedmiotem oceny, która oderwana będzie od specyfiki postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem. Mając na względzie właśnie ową specyfikę postępowania przed Komisją Nadzoru Finansowego ustawodawca wprowadził do cyt. ustawy przepis art. 33 ust. 1 pkt 2, w którym postanowiono, iż organ nadzoru w terminie nieprzekraczalnym 3 miesięcy od daty otrzymania wniosku lub jego uzupełnienia – wydaje decyzję w przedmiocie zezwolenia na utworzenie banku. Ponadto ustawodawca przewidział w art. 33 ust. 2 cyt. ustawy, iż KNF w uzasadnionych wypadkach może przedłużyć do 6 miesięcy termin wydania powyższej decyzji. Zdaniem Sądu wprowadzenie tych przepisów do ustawy – Prawo bankowe miało niewątpliwie umożliwić Komisji Nadzoru Finansowego gruntowne zbadanie ustawowych warunków wymaganych dla uzyskania przedmiotowego zezwolenia, a także stworzyć jej odpowiednie warunki potrzebne dla dochowania przez ten organ specjalnych, znacznie wydłużonych terminów ustawowych obowiązujących w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na utworzenie banku. Z drugiej zaś strony wprowadzenie tego wyłączenia służyć mogło oczywistemu wykluczeniu możliwości dokonywania przez strony postępowania przedwczesnych (tj. nieuwzględniających w/w terminów ustawowych) i nieuzasadnionych tym samym - wniosków o wydanie decyzji (a w konsekwencji skarg na bezczynność) z powoływaniem się na upływ terminów określone w ogólnych przepisach k.p.a. W ocenie Sądu nie wydaje się natomiast, aby rzeczywistą intencją racjonalnego ustawodawcy było stworzenie sytuacji, w której Komisja Nadzoru Finansowego zwolniona byłaby z jakichkolwiek ograniczeń czasowych w rozpatrywaniu spraw dotyczących zezwolenia na utworzenie banku. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei przepis § 3 art. 35 k.p.a. stanowi, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Mając na względzie wspomnianą wyżej specyfikę postępowania o udzielenie zezwolenia na utworzenie banku nie można jednak – zdaniem Sądu - uznać, że z uwagi m.in. na dyspozycję przepisów 33 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy – Prawo bankowe, a także z uwagi na potrzebę dokładnego wyjaśnienia sprawy, na którą powoływała się KNF, organ ten nie jest związany żadnymi terminami w ramach rozpatrywania wniosków o udzielenie zezwolenia na utworzenie banku. Należy zauważyć, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawa do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu. Zgodnie z Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W doktrynie przyjmuje się zgodnie, iż zasadę powyższą należy odnieść odpowiednio do procesu administracyjnego w zakresie rozpatrzenia sprawy przez władze publiczne (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 49). Zasada powyższa znajduje swoje potwierdzenie również w przepisach prawa międzynarodowego, w tym przede wszystkim w Art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), a także w Art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 7 grudnia 2000 r., czy też Art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, które stanowią o prawie obywatela do załatwienia sprawy w "rozsądnym terminie". Niewątpliwie prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (niezwłocznie), czy też do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie uznawane jest za jedno z podstawowych konstytucyjnych publicznych praw podmiotowych jednostki. Realizacja prawa jednostki do szybkiego rozpatrzenia sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym służy przyjęty przez k.p.a. system różnorodnych gwarancji procesowych. Podstawowe znaczenie ma ujęta w katalogu zasad ogólnych zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a., która nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie z ogólną dyrektywą wynikającą z art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, co oznacza, że organ nie może w sposób nieuzasadniony przetrzymywać sprawę bez nadania jej biegu, gdyż zobowiązany jest do prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. W niniejszej sprawie organ nadzoru wskazywał na okoliczności, które w żaden sposób nie mogą usprawiedliwiać niepodejmowania jakiejkolwiek decyzji lub innego rozstrzygnięcia w okresie ponad jednego roku od daty złożenia przez stronę środka zaskarżenia. W związku z tym należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż rozpatrując przedmiotowy wniosek z dnia [...] września 2008 r. przez ponad rok licząc od daty złożenia wniosku, Komisja Nadzoru Finansowego ewidentnie pozostawała w bezczynności. Należy wskazać w tym miejscu, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność organu, bez znaczenia pozostają powody, dla których organ nie wydał decyzji. W rozpoznawanej sprawie trudno nie uznać, iż sposób, w jaki procedował organ nadzoru był nieprawidłowy i nie miał nic wspólnego z najszerzej i najbardziej racjonalnie pojętą zasadą szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Prawdą jest, że organ przed udzieleniem zezwolenia na utworzenie banku, jako instytucji finansowej społecznego zaufania, zobowiązany jest do wszechstronnego i skrupulatnego wyjaśnienia sprawy, jednakże obowiązek ten nie może służyć jako wytłumaczenie prowadzenia sprawy w sposób przewlekły. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż uzasadnione jest zobowiązanie Komisji Nadzoru Finansowego do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia [...] września 2008 r. i wydania w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego wyroku. Na marginesie należy zauważyć, iż wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie jest ograniczone żadnym terminem, zaś w przypadku bezczynności Komisji Nadzoru Finansowego wniesienie przedmiotowej skargi nie jest uwarunkowane uprzednim złożeniem zażalenia, o którym mowa w przepisie art. 37 § 1 k.p.a. Jednocześnie należy uznać, iż strona skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu prawidłowo wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, działając w tym zakresie na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. Z tej przyczyny organ nadzoru zobowiązany jest do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia [...] września 2008 r. o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia na utworzenie banku i wydania we wskazanym przez Sąd terminie stosownej decyzji w oparciu o powołane unormowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd – działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100,- złotych, a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240,- złotych, na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).