VI SAB/Wa 53/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Anna Fabiańczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie ustalenia, że na krajowym rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy nie występuje skuteczna konkurencja, wyznaczenia T. S.A. z siedzibą w W. jako przedsiębiorcy komunikacyjnego zajmującego znaczącą pozycję na tym rynku i nałożenia na tego przedsiębiorcę obowiązków regulacyjnych bądź wydania postanowienia w sprawie ustalenia, że na krajowym rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy występuje skuteczna konkurencja 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia, że na krajowym rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy nie występuje skuteczna konkurencja, wyznaczenia T. S.A. z siedzibą w W. jako przedsiębiorcy komunikacyjnego zajmującego znaczącą pozycję na tym rynku i nałożenia na tego przedsiębiorcę obowiązków regulacyjnych bądź wydania postanowienia w sprawie ustalenia, że na krajowym rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy występuje skuteczna konkurencja w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VISAB/Wa 53/08 UZASADNIENIE W dniu [...] kwietnia 2008 roku T. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, domagając się zobowiązania organu do wydania w terminie 60 dni od dnia doręczenia wyroku organowi, decyzji w sprawie ustalenia, że na krajowym rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy nie występuje skuteczna konkurencja, wyznaczenia T. S.A. jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zajmującego znaczącą pozycję na tym rynku i nałożenia na tego przedsiębiorcę obowiązków regulacyjnych bądź wydania postanowienia, że na krajowym rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy występuje skuteczna konkurencja. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła zarys stanu faktycznego sprawy. Podkreśliła, iż postępowanie w sprawie ustalenia czy na krajowym rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy występuje skuteczna konkurencja zostało wszczęte przez Prezesa UKE z urzędu w dniu [...] grudnia 2004 roku i pomimo zakończenia postępowania konsultacyjnego oraz konsolidacyjnego, ponad 7 miesięcy temu Prezes nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia a co więcej- nie przygotował nawet projektu takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Spółka powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2002 roku (I SAB 131/02 LEX nr 137829) w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podjął czynności zmierzających do rozpoznania sprawy albo wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub nie podjął stosownej czynności. Skarżąca wywodziła, że bezczynność organu narusza istotne dla niej interesy prawne i interes faktyczny podkreślając jednocześnie, iż organ dysponuje materiałem dowodowym w sprawie wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy podniósł, iż skarżąca pomija szereg istotnych okoliczności takich jak przykładowo - trudności związane z uzyskaniem od operatorów właściwych danych. Szczegółowo wymienił podejmowane w prowadzonym postępowaniu czynności podkreślając, iż postępowanie w niniejszej sprawie ma szczególny charakter, albowiem istnieje konieczność przeprowadzenia szczegółowego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy, której zakres, jak również objętość materiału dowodowego są bardzo rozległe. W ocenie Prezesa podejmowane czynności świadczą, iż bez jakiejkolwiek zwłoki dążył do wyjaśnienia wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności a fakt niezakończenia postępowania wynika z przyczyn obiektywnych. Przywołując treść art. 21-25 ustawy Prawo telekomunikacyjne wskazała na procedurę analizy rynków właściwych oraz ustalania i znoszenia obowiązków regulacyjnych zwracając uwagę na szczególny charakter tych postępowań, których odmienność powoduje niemożność dotrzymania terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie Prezesa UKE prowadzenie przy dołożeniu należytej staranności szeregu działań zmierzających do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, nie pozwala na przyjęcie, iż organ regulacyjny pozostaje w bezczynności. Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2008 roku T. S.A. popierając nadal skargę w przedmiocie bezczynności organu, wniosła o zobowiązanie go do wydania stosownego rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od otrzymania akt. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej podtrzymując wszelkie wnioski i twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że po dniu wniesienia skargi prowadzone są w sprawie dalsze czynności i najpóźniej w połowie września zostanie wydana decyzja. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu nie można mu zarzucić bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność, wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy, wśród których wymienione są m. in. decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 1 i 2). W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Oznacza to sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku gdy mamy do czynienia z bezczynnością organu właściwym trybem postępowania jest uprzednie złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Wyczerpanie tego środka będzie stanowiło o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie sprawy należało do Prezesa UKE, który zgodnie z art. 190 ust. 3 Pt. jest centralnym organem administracji rządowej, znajdującym się w kręgu wskazanych w art. 5 § 2 pkt 3) k.p.a. organów administracji publicznej, z zastrzeżeniem wynikającym z pkt 4) tego artykułu stanowiącego, że ilekroć jest mowa w przepisach k.p.a. o ministrach rozumie się przez to również m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej. Przepis art. 17 k.p.a. nie ustanawia nad ministrami, a więc również kierownikami centralnych urzędów administracji rządowej organu wyższego stopnia, tak więc dyspozycja art. 37 § 1 k.p.a. złożenia zażalenia na niezałatwienie przez dany organ sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, w przypadku centralnego organu administracji rządowej nie ma zastosowania. Konsekwentnie do powyższych wywodów, T. S.A. była uprawniona do złożenia skargi na bezczynność Prezesa UKE bez zachowania rygorów art. 52 § 1, a także bez konieczności wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, o której mowa w § 3 i § 4 cyt. artykułu, bowiem obowiązek ten odnosi się do skarg na inne akty i czynności, niż wskazane w pkt 1 - 3 art. 3 p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a.) lub dotyczy kontrolowanych przez sąd z mocy ustaw szczególnych aktów i działań administracji publicznej oraz aktów i działań podmiotów spoza tego kręgu poddanych kontroli sądowej. Tak więc uznać należy, iż w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu złożona została w przewidziany prawem sposób. Z mocy art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego "postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy". Te odmienności dotyczą m. in. organu i trybu rozpoznania odwołania i zażalenia od decyzji i postanowienia wydanego w postępowaniu przed Prezesem UKE (art. 206 ust. 2b i ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego). Samo zaś postępowanie przed Prezesem UKE, skoro toczy się w trybie administracyjnym to stosuje się do niego wobec braku odmiennych uregulowań Prawa telekomunikacyjnego przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw, przewidziane w art. 35 § 2, art. 36 k.p.a. Rozpatrując niniejszą skargę Sąd miał na uwadze to, że w przypadku uznania zasadności skargi może orzec jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00 (niepubl.). Sąd uznał, iż skarga T. S.A. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej jest zasadna. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2004 roku. Bezspornym jest, iż postępowanie to do chwili obecnej nie zostało zakończone. Organ nie może skutecznie bronić się twierdzeniem, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż podejmuje systematyczne działania w sprawie. Zgodnie bowiem z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Poza tym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia to, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Z tych względów organ nie może skutecznie bronić się tym, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest skomplikowane i z przyczyn obiektywnych nie może być zakończone w terminach przewidzianych w k.p.a. Skoro postępowanie w niniejszej sprawie mimo upływu ponad 3 lat od jego wszczęcia nie zostało do chwili obecnej zakończone organ pozostaje w ewidentnej bezczynności, dlatego też Sąd na mocy art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd postanowił w myśl art. 200 p.p.s.a.