VI SAB/Wa 54/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. Z. i M. Z. na bezczynność Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w przedmiocie rozpoznania wniosku o nakaz usunięcia z obrotu rynkowego produktu oddala skargę Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. skarżący – M. Z. i Z. Z. wspólnicy spółki cywilnej pod nazwą E. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej GIJHARS, Główny Inspektor) w przedmiocie usunięcia z obrotu rynkowego nawozu organiczno – mineralnego produkcji A. Sp. z o.o. (dalej Spółka) o nazwie "[...]". Zarzucanej bezczynności towarzyszył następujący stan faktyczny i prawny. W dniu [...] marca 2006 r. do GIJHARS wpłynęła skarga Z. Z. dotycząca wprowadzania do obrotu nawozu "[...]" przez A. Sp. z o.o. bez pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Główny Inspektor pismem z dnia [...] marca 2006 r. przekazał skargę Wojewódzkiemu Inspektorowi JHARS (dalej Wojewódzki Inspektor) polecając przeprowadzenie kontroli doraźnej w Spółce, o czym powiadomił skarżącego pismem z dnia [...] marca 2006 r. Wojewódzki Inspektor po zakończeniu czynności kontrolnych pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. poinformował Głównego Inspektora o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w siedzibie Spółki, z których wynikało, że dwie różne serie opakowań stosowane do konfekcji dotyczą takiego samego nawozu o nazwie handlowej "[...]" posiadającego zezwolenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...], natomiast napis "nawóz uniwersalny" został dodany, jako informacja dodatkowa dla klientów. W trakcie kontroli, prezesa Spółki ukarano mandatem kredytowym za nieprawidłowe podawanie składników pokarmowych na etykiecie nawozu. Ponadto pobrano próbki nawozów wyprodukowanych przez Spółkę i przekazano do badań laboratoryjnych. Ze względu na konieczność oczekiwania na wyniki badań laboratoryjnych, Główny Inspektor w dniu [...] kwietnia 2006 r. poinformował skarżącego o przedłużeniu czasu trwania kontroli. W dniu [...] kwietnia 2006 r. Wojewódzki Inspektor przekazał Głównemu Inspektorowi informację o wynikach badań laboratoryjnych próbek nawozów wyprodukowanych przez Spółkę, wskazujących, że zawartości składników pokarmowych badanego nawozu jest zgodna z przepisami i deklaracją producenta. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor przekazał kontrolowanej jednostce informację pokontrolną, wnoszącą o ujednolicenie etykiet stosowanych w obydwu seriach opakowań nawozu "[...]", informując o tym fakcie Głównego Inspektora. Na dalszym etapie postępowania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przekazanym do Głównego Inspektora piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991 ze zm.) pozwolenie podlega cofnięciu w razie nieprzestrzegania wymagań jakościowych określonych w pozwoleniu lub ujawnienia szkodliwego oddziaływania nawozu na zdrowie ludzi, zwierząt lub na środowisko. Pozwolenie nr [...] wydane Spółce było ważne. Ponadto Główny Inspektor w dniu [...] lipca 2006 r. przekazał do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów pismo informujące o podejrzeniu wprowadzania w błąd konsumentów przez producenta nawozów, tj. A. Sp. z o.o., poprzez zamieszczenie na opakowaniach jednostkowych dodatkowych informacji o uniwersalnym zastosowaniu nawozu "[...]". Z uzyskanej odpowiedzi Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wynikało, iż analiza treści etykiety produktu "[...]" nie daje podstaw do podjęcia działań w ramach ustawowych kompetencji Prezesa UOKiK. O działaniach podjętych celem uzyskania opinii Prezesa UOKiK poinformowano skarżącego pismem z dnia [...] lipca 2006 r., który następnie zwrócił się do Głównego Inspektora o wydanie decyzji nakazującej wycofanie z obrotu nawozu "[...]", informując jednocześnie, że nie jest zainteresowany korespondencją z UOKiK. W dniu [...] stycznia 2007 r. skarżący – M. Z. i Z. Z. złożyli do Głównego Inspektora wniosek o nakazanie decyzją wycofania z obrotu nawozu "[...]" oraz nakazanie decyzją wniesienia na rachunek Urzędu Skarbowego opłaty sankcyjnej stanowiącej 100% kwoty należnej za sprzedany nawóz. Główny Inspektor pismem z dnia [...] lutego 2007 r. poinformował skarżących, że zarzuty dotyczące wprowadzania tego nawozu przez Spółkę zostały szczegółowo zbadane w trakcie rozpatrywania skargi złożonej przez skarżących do Wojewódzkiego Inspektora. Skarżących poinformowano również, że organem powołanym do wydawania i cofania zezwoleń na wprowadzanie nawozów do obrotu jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w związku z czym, powyższy wniosek przekazano zgodnie z właściwością rzeczową do Departamentu Hodowli i Ochrony Roślin Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarżący pismem z dnia [...] lutego 2007 r. poinformowali, iż odpowiedź Głównego Inspektora narusza art. 46a ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.), a pismem z dnia [...] lutego 2007 r. ponowili żądania wskazane w ww. piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. Główny Inspektor pismem z dnia [...] marca 2007 r. podtrzymał wcześniej zaprezentowane stanowisko, wskazując jednocześnie, że jego działania w zakresie nadzoru nad wprowadzaniem nawozów do obrotu określone są w ustawie o nawozach i nawożeniu, a nie w ustawie o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz przypominając, że kontrola przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora w Spółce, wykazała zgodność kwestionowanych nawozów z przepisami i deklaracją producenta. Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. zwrócili się ponownie do Głównego Inspektora o podjęcie działań służących usunięciu z rynku nawozów organiczno – mineralnych oznaczonych znakiem "[...]". W odpowiedzi Główny Inspektor podkreślił, że organy Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych nie są władne rozstrzygać o ważności pozwoleń wydawanych przez ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz poinformował skarżących o swoich kompetencjach związanych z nadzorem nad wprowadzaniem do obrotu nawozów. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. skarżący ponowili żądanie wycofania z obrotu m. in. nawozu "[...]". W odpowiedzi Główny Inspektor pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. poinformował ich o zleceniu przeprowadzenia kontroli przez Wojewódzkiego Inspektora w Spółce. W dniu [...] maja 2009 r. do organu wpłynęło ponowne ponaglenie, w którym skarżący nawiązali do żądań przedstawionych w piśmie z marca 2009 r. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Główny Inspektor ponownie poinformował skarżących o zleceniu przeprowadzenia kontroli w Spółce. W dniu [...] maja 2009 r. skarżący zwrócili się do Głównego Inspektora z kolejnym wnioskiem o usunięcie z rynku nawozów typu "[...]" produkowanych przez Spółkę. W odpowiedzi Główny Inspektor pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. poinformował skarżących o prowadzonej kontroli u producenta nawozu, a ponadto pismem z dnia [...] lipca 2009 r. zwrócił się do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z prośbą o przekazanie informacji dotyczącej postępowania w zakresie wygaśnięcia decyzji wydanych Spółce zezwalających na wprowadzenie do obrotu nawozów "[...]", "[...]", "[...]" wydanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji zezwalających na wprowadzanie do obrotu ww. nawozów przekazana została Głównemu Inspektorowi w dniu [...] listopada 2009 r. Pismami z dnia [...],[...] i [...] stycznia 2010 r., skarżący ponowili żądanie wycofania z obrotu m.in. nawozu "[...]". Odpowiadając na te pisma Główny Inspektor poinformował skarżących o uwzględnieniu uwag w nich zawartych przy planowaniu kontroli nawozów oraz o fakcie złożenia przez Spółkę wniosku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej cofnięcia pozwoleń. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję z dnia [...] marca 2010 r., utrzymującą w mocy podaną wyżej decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. W związku z powyższym Główny Inspektor zlecił Wojewódzkiemu Inspektorowi kontrolę wykonania przez Spółkę obowiązku wycofania z obrotu nawozów wskazanych w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Ponadto zlecił rozszerzenie zakresu tej kontroli w Spółce o zagadnienia związane z wprowadzaniem do obrotu nawozu "[...]". Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewódzki Inspektor przekazał Głównemu Inspektorowi informację o ustaleniach kontroli, z których wynikało, że na magazynie wyrobów gotowych Spółki w dniu kontroli, tj. [...] kwietnia 2010 r. brak było jakichkolwiek nawozów typu b.. Jak pokazała kontrola, Prezes Zarządu Spółki złożył oświadczenie, że zaprzestał produkcji i wprowadzania do obrotu rynkowego nawozów objętych przedmiotowymi pozwoleniami, co nastąpiło w dniu [...] marca 2010 r., tj. w dniu skutecznego doręczenia decyzji w sprawie wygaśnięcia pozwoleń na wprowadzanie do obrotu nawozów "[...]", "[...]", "[...]". W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor podał, że działania zmierzające do zabezpieczenia wskazanych nawozów były bezprzedmiotowe. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, skarżący zarzucili temu organowi bezczynność w zakresie realizacji spoczywającego na nim, w ich ocenie, obowiązku usunięcia z obrotu rynkowego nawozu organiczno – mineralnego produkcji Spółki A. Sp. z o.o. o nazwie "[...]". Domagali się usunięcia wskazanego nawozu ze sprzedaży i zastosowania sankcji wobec Spółki przewidzianych ustawą o nawozach i nawożeniu za prowadzenie sprzedaży tego nawozu bez wymaganego pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wnieśli także o obciążenie organu kosztami postępowania. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że nie jest ona zasadna i winna zostać z przyczyn merytorycznych oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 30 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. 2007 r. Nr 147 poz. 1033) – dalej unn., Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej Inspekcja) sprawuje nadzór nad wprowadzaniem do obrotu nawozów, nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" i środków wspomagających uprawę roślin w sposób określony w przepisach o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych. W ramach sprawowanego nadzoru nad nawozami Inspekcja kontroluje nawozy mineralne, organiczno – mineralne i organiczne oraz środki wspomagające uprawę roślin. W celu skutecznego sprawowania nadzoru w podanym wyżej obszarze inspektorzy Inspekcji uprawnieni są do wstępu na grunty oraz do obiektów, w których przechowywane są nawozy lub środki wspomagające uprawę roślin, nieodpłatnego pobierania próbek do badań nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin, dokonywania inwentaryzacji, jak również do przeprowadzania kontroli zgodności nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" w zakresie spełnienia przez nawozy i środki wspomagające uprawę roślin wymagań jakościowych i dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń oraz przestrzegania przepisów dotyczących obrotu nawozami i środkami wspomagającymi uprawę roślin. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 unn. do obrotu można wprowadzać nawozy, które w drodze decyzji administracyjnej uzyskały pozwolenie ministra właściwego do spraw rolnictwa. W myśl art. 31 ust. 1 unn. w ramach nadzoru sprawowanego przez Inspekcję, Wojewódzki Inspektor może zakazać wprowadzania do obrotu lub nakazać wycofanie z obrotu nawozu organiczno - mineralnego, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli zostanie stwierdzone, że kontrolowane nawozy nie spełniają warunków określonych w art. 3 ust. 2 unn. lub w przypadku określonym w art. 7 ust. 2 unn., tj. cofnięcia pozwolenia w drodze decyzji administracyjnej przez ministra właściwego do spraw rolnictwa. W przypadku cofnięcia pozwolenia w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez ministra właściwego do spraw rolnictwa, obowiązek usunięcia z obrotu rynkowego nawozów w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, ciąży na przedsiębiorcy (art. 7 ust. 3 pkt 1 unn.) Kompetencje organów Inspekcji określone zostały w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.) – dalej ustawa o jakości. Przepis art. 20 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że Główny Inspektor koordynuje i nadzoruje działalność Inspekcji. Biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów, wskazać należy, że zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową organem właściwym do przeprowadzenia czynności kontrolnych w Spółce, mającej siedzibę w województwie [...], był Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, który w świetle ustawy o nawozach i nawożeniu po przeprowadzonej kontroli mógł wydać decyzję administracyjną. Przesłanką do wydania w oczekiwanym przez skarżących zakresie decyzji administracyjnej, powinno być zgromadzenie dostatecznych dowodów potwierdzających zaistnienie okoliczności, warunkujących usunięcie z obrotu rynkowego produktu Spółki. Jak wskazuje materiał dowodowy zgromadzony w rozpatrywanej sprawie, wszelkie pisma i skargi kierowane przez skarżących, na skutek ich wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie wycofania z obrotu rynkowego nawozu "[...]", rozpatrywane były zarówno w trakcie działań doraźnych, jak i w ramach kontroli planowych przez Wojewódzkiego Inspektora, właściwego dla województwa, na którego terenie Spółka prowadzi działalność gospodarczą, celem zbadania zasadności zarzutów w nich zawartych. Stwierdzić należy, że w wymianie korespondencji zachowane zostały przez organ terminy przewidziane treścią art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jednocześnie zaznaczyć należy, że stosownie do treści art. 21 ustawy o jakości, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Inspekcji, organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia – Główny Inspektor, a zatem jako organ II instancji, nie może mieć wpływu na działania Wojewódzkiego Inspektora skutkujące wydaniem decyzji administracyjnej w związku z prowadzonymi przez niego działaniami kontrolnymi w Spółce. Główny Inspektor, koordynując i nadzorując działania podejmowane przez Wojewódzkiego Inspektora, na bieżąco informował ten organ o wszelkich istotnych czynnikach dotyczących spraw związanych z wprowadzaniem do obrotu nawozów przez Spółkę, w tym o zapadłych decyzjach administracyjnych wydawanych przez ministra właściwego do spraw rolnictwa i opiniach innych instytucji odnoszących się do zagadnień wprowadzenia do obrotu nawozu "[...]", wyprodukowanego przez Spółkę, którego usunięcia z rynku domagali się skarżący. Podkreślić przy tym należy, że sformułowane przez skarżących we wniosku z dnia [...] stycznia 2007 r. żądanie wydania przez Głównego Inspektora decyzji w przedmiocie wycofania z obrotu rynkowego wskazanego wyżej nawozu, nie mogło zostać przez ten organ rozpatrzone, gdyż podjęcie takiego działania przez organ odwoławczy byłoby sprzeczne z jego uprawnieniami przewidzianymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w świetle których w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Inspekcji, organem właściwym jest wojewódzki inspektor, zaś Główny Inspektor jest organem wyższego stopnia. Zatem Główny Inspektor w ramach sprawowanego nadzoru mógł jedynie zlecić przeprowadzenie kontroli wobec zgłoszonych przez skarżących zastrzeżeń co do działalności Spółki związanej z wprowadzeniem do obrotu wyprodukowanych przez nią nawozów, nie mógł natomiast zgodnie ze swoją właściwością wpływać na decyzje Wojewódzkiego Inspektora podejmowane w wyniku przeprowadzonej przez niego kontroli. W konsekwencji nie można postawić Głównemu Inspektorowi skutecznego zarzutu pozostawania w bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji wycofującej z obrotu rynkowego nawozu "[...]", gdyż nie on był organem upoważnionym do jej wydania na skutek wszczętej kontroli przeprowadzonej w Spółce. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.