VI SAB/Wa 57/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie przestrzegania przez przedsiębiorstwo energetyczne standardów jakościowych obsługi w zakresie obrotu paliwami gazowymi oddala skargę W. K. (dalej "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność i przewlekłość Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej "Prezes URE") w przedmiocie rozpoznania pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r., dotyczącego przestrzegania przez przedsiębiorstwo energetyczne standardów jakościowych obsługi odbiorców na tle obowiązującej umowy dostarczania gazu w zakresie rozliczeń za paliwo gazowe i wypłaty bonifikaty. Stan sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia 20 grudnia 2017 r., skarżący zwrócił się do Zarządu Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa Obrót Detaliczny sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwane dalej "Przedsiębiorstwem energetycznym" lub "Sprzedawcą") o doręczenie noty odsetkowej. W związku z brakiem doręczenia noty, skarżący pismem z dnia 16 stycznia 2018 r., wniósł o uiszczenie opłaty za przekroczenie przez przedsiębiorstwo energetyczne terminu na realizację wniosku. Pismem z dnia 29 stycznia 2018 r., duplikat noty odsetkowej został doręczony skarżącemu. W dniu 9 kwietnia 2018 r., do Urzędu Regulacji Energetyki [...] Oddział Terenowy z siedzibą w K. wpłynęło pismo skarżącego z dnia 6 kwietnia 2018 r. dotyczące działania PGNiG Detaliczny Sp. z o.o. z siedzibą w W.. W dniu 12 czerwca 2018r. wpłynęło kolejne pismo dotyczące tej sprawy. Pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. nr [...], Prezes Urzędu Regulacji Energetyki na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2018 poz. 755 ze zm. - zwanej dalej "ustawą - Prawo energetyczne"), wezwał sprzedawcę do złożenia wyjaśnień i dodatkowych dokumentów dotyczących zarzutów przedłożonych przez skarżącego, pismo to zostało przesłane skarżącemu do wiadomości. W dniu 11 lipca 2018 r. wpłynęła odpowiedź PGNiG Obrót Detaliczny Sp. z o.o. z dnia 9 lipca 2018 r., w której to sprzedawca poinformował, iż skarżący poczynając od roku 2013 cyklicznie wnosi reklamacje, których liczba przekroczyła 150. Pomimo otrzymywanych odpowiedzi, skarżący ponawia kwestie, które były przedmiotem wyjaśnień. Sprzedawca wskazał, iż w dniu 20 grudnia 2017 r., skarżący wystąpił z kolejnym pismem, w którym obok powielenia dotychczasowych zastrzeżeń wystąpił o doręczenie uwierzytelnionej noty odsetkowej Nr [...] na kwotę 5,27 zł. Przedsiębiorstwo energetyczne poinformowało, że obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na sprzedawcę obowiązku przesyłania oddzielnym dokumentem informacji o naliczonych odsetkach. Wystarczającą formą informacji jest umieszczenie stosownej adnotacji w fakturze rozliczeniowej. W PGNiG Obrót Detaliczny sp. z o.o. (w rozliczeniach z Kontrahentami zakwalifikowanymi w grupach taryfowych od W-1.1 do W-4) została przyjęta zasada, według której ewentualne informacje o zobowiązaniach odsetkowych są prezentowane na fakturze VAT wystawionej po dokonaniu wpłaty z opóźnieniem. Informacje zawarte w treści faktury dotyczące odsetek zawierają wszystkie elementy informacyjne, które są podstawą ujęcia w księgach wierzyciela i dłużnika. System taki jest stosowany w odniesieniu do Klientów, wobec czego zmiana sposobu dokumentowania należności odsetkowych w odniesieniu do wybranych Kontrahentów nie ma racjonalnego i jak wskazano powyżej, równie prawnego uzasadnienia. Drogą zapewniającą stały dostęp do wszystkich dokumentów obciążeniowych, w tym również not odsetkowych, jest założenie elektronicznego dostępu do konta rozliczeniowego eBOK, z czego skarżący nie skorzystał. Odnosząc się do wniosku skarżącego o naliczenie bonifikaty za jego zdaniem opóźnione doręczenie noty odsetkowej, zdaniem sprzedawcy brak jest podstawy prawnej uzasadniającej takie roszczenie. Obowiązująca Taryfa PGNIG Obrót Detaliczny sp. z o.o. w zakresie obrotu paliwami gazowymi Nr 6 w spisie uchybień standardom obsługi Klienta nie wymienia opóźnienia w doręczeniu noty odsetkowej, jako podstawy przyznania bonifikaty. Zgodnie bowiem z zapisem obowiązującej Taryfy Sprzedawcy: "Za przedłużenie czternastodniowego terminu rozpatrzenia wniosku lub reklamacji w sprawie zasad rozliczeń i udzielenia odpowiedzi, w wysokości 17,09 zł za każdy dzień zwłoki, przy czym w przypadku wniosku lub reklamacji wymagających przeprowadzenia kontroli lub dokonania pomiarów termin czternastodniowy jest liczony od dnia zakończenia tych kontroli lub pomiarów". Termin udzielenia odpowiedzi skarżącemu został zachowany, a jedynie nie został do pisma podłączony dokument noty odsetkowej. Powyżej zacytowany przepis Taryfy także nie uprawnia zdaniem przedsiębiorstwa do żądania bonifikaty za opóźnione zdaniem skarżącego rozpatrzenie wniosku o bonifikatę, gdyż Taryfa nie określa terminu doręczenia noty odsetkowej a przepis ten wprost odnosi się do rozpatrzenia wniosku lub reklamacji w sprawie zasad rozliczeń, a nie rozpatrzenia wniosku o udzielenie bonifikaty. W dniu 27 sierpnia 2018 r. pismem nr [...] została udzielona skarżącemu odpowiedź dotycząca reklamacji skarżącego z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie noty odsetkowej. Urząd Regulacji wskazał zakres spraw jakie podlegają rozpatrywaniu przez Prezesa UKE, dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego i zaznaczył, że ze względu na fakt, iż sprawa ma charakter sporu o zasadność odmowy udzielenia bonifikaty odbiorcy przez przedsiębiorstwo energetyczne, Prezes URE jako organ administracji publicznej nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów pomiędzy odbiorcami a przedsiębiorstwami energetycznymi poza wąskim zakresem, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne. Spór o zasadność odmowy udzielenia bonifikaty lub jej wysokość - jako sprawa majątkowa cywilna powstała na tle realizacji obowiązującej umowy pomiędzy skarżącym, a przedsiębiorstwem energetycznym - władny jest rozstrzygnąć sąd powszechny, nie zaś Prezes URE. Rozstrzyganie sporów cywilnoprawnych w takich sytuacjach przez Prezesa URE stanowiłoby nieuprawnione wkraczanie w sferę właściwości sądu. Ponadto organ zaznaczył, iż wszelkie sprawy sporne, powstałe na tle rozwiązywania umów, nieprawidłowego ich wykonywania oraz rozliczeń wynikających z zawartych już umów pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwami energetycznymi, również władny jest rozstrzygać ostatecznie sąd. Pismem z dnia 9 listopada 2018 r., skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność i przewlekłość Urzędu Regulacji Energetyki. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 11 grudnia 2018 r., Urząd Regulacji Energetyki wskazał, że problem skarżącego, został zakwalifikowany jako pismo dotyczące działalności przedsiębiorstwa energetycznego. W tym przypadku Prezes URE w ramach monitoringu działalności przedsiębiorstw, podejmuje czynności wyjaśniające stan faktyczny sprawy w kontekście prawidłowości działań danego przedsiębiorstwa. Działając na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne, w przypadku pism odbiorców, Prezes URE wzywa przedsiębiorstwa energetyczne do złożenia stosowanych wyjaśnień i dokumentów oraz przedłożenia stanowiska w sprawie. Prowadzone wyjaśnienia, kończą się sporządzeniem pisma oraz stanowiskiem Organu w zakresie przedłożonych zarzutów. Natomiast do prowadzonych wyjaśnień nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i w konsekwencji nie jest wydawana decyzja administracyjna. Organ zaznaczył, iż odnośnie pisma z dnia 9 listopada 2018 r. uzupełnionego pismem z dnia 3 grudnia 2018 r. stanowiącego ponaglenie, sprawa została zakończona pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r., w którym zostały przedstawione obszerne wyjaśnienia. Pismo końcowe stanowiące odpowiedź na pismo skarżącego, nie stanowiło "załatwienia sprawy", albowiem władczo nie rozstrzygało o prawach lub obowiązkach prawnych skarżącego lub Przedsiębiorstwa energetycznego. Odpowiedź z dnia 27 sierpnia 2018 r. miała charakter informacji o poczynionych ustaleniach dotyczących działań Przedsiębiorstwa energetycznego. Odnosząc się do zarzutu, iż Prezes URE winien nakazać PGNiG Obrót Detaliczny Sp. z o.o. wypłatę bonifikaty z tytułu "opóźnienia doręczenia noty odsetkowej nr [...]", organ wyjaśnił, że Prezes URE w świetle art. 23 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne nie posiada takich kompetencji. Natomiast nota odsetkowa jest dokumentem, który jest wystawiany z tytułu nieterminowanego opłacenia należności. Co istotne, notę wystawia się do faktur, które są opłacone ale po upływie terminu płatności. Prawo do żądania odsetek z tytułu nieterminowych płatności uregulowane jest w kodeksie cywilnym. Organem właściwym na tle sporów wynikających z zawartej umowy jest sąd powszechny. W skardze na bezczynność i przewlekłość Prezesa URE Skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że strona przeciwna (Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w W., występujący przez Urząd) jako organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a te wady prawne miały miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa, - zobowiązanie strony przeciwnej do stwierdzenia uprawnienia skarżącego do tego, aby we wniesionej przez niego pismem z 6.04.2018 r. (doręczonym 9.04.2018 r.) sprawie wydała kwalifikowany akt administracyjny (orzeczenie) rozstrzygający sprawę co do istoty, - zobowiązanie strony przeciwnej do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie w przeciągu jednego miesiąca od zwrotu akt sprawy do Urzędu, - alternatywnie przyznanie na moją rzecz od strony przeciwnej sumy pieniężnej w wysokości trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub wymierzenie stronie przeciwnej grzywny w takiej wysokości. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, działający przez Urząd Regulacji Energetyki [...] Oddział Terenowy w K., jest w bezczynności, ponieważ nie uregulował sprawy wniesionej pismem z 6 kwietnia 2018 r. poprzez wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie (decyzji) w terminie miesiąca lub dwóch miesięcy od doręczenia wymienionego pisma do Urzędu Jednocześnie wskazał, że Urząd jest także w przewlekłości ponieważ postępowanie prowadzone przez niego nie jest dalej zakończone i trwa dłużej niż było to niezbędne do uregulowania sprawy a Urząd uznał, że wystosowanie pisma z 27 sierpnia 2018 r. zamyka sprawę, podczas gdy to urzędowe pismo niczego nie rozwiązuje, ani nie rozstrzyga, a tylko przerzuca rozpoznanie sprawy z ustawowych kompetencji Urzędu na skarżącego uznając, że we wniesionej przez skarżącego sprawie zachodzi spór o charakterze cywilnym, który może rozstrzygnąć tylko sąd powszechny. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępie należy także zaznaczyć, że skarga na bezczynność i przewlekłość Prezesa URE, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. W przypadku niniejszej sprawy, przed przystąpieniem do jej rozpoznania, należy zauważyć, że Skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu wypełnił ustawową przesłankę dopuszczalności jej wniesienia, a mianowicie poprzedził ją złożonym do Prezesa URE ponagleniem ( vide: art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a.). Wskazać trzeba, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie – ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. W ocenie Sądu, odpowiedź Prezesa URE na pismo Skarżącego z dnia 6 kwietnia 2018 r. nie stanowiło stricte "załatwienia sprawy", albowiem władczo nie rozstrzygało w żaden sposób o jego prawach lub obowiązkach. Odpowiedź organu z dnia 27 sierpnia 2018 r. stanowiła jedynie przekazanie stanowiska przedsiębiorstwa energetycznego i niewiążące stanowisko organu w zainicjowanej przez Skarżącego sprawie wraz ze wskazówkami ew. dalszych jego działań w tej sprawie. Innymi słowy, ww. pismo jako nie wszczynające sformalizowanego postępowania administracyjnego Prezes URE rozpoznał lecz nie procedował w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z faktu, że w niniejszej sprawie między Skarżącym, a przedsiębiorstwem energetycznym wynikł spór w zakresie zasadności wypłaty bonifikaty w ramach rozliczeń za dostarczane paliwo gazowe. Jak prawidłowo ocenił Prezes URE, jest to spór cywilnoprawny, jaki wynikł na tle realizacji obowiązującej strony umowy w przedmiocie dostaw paliwa gazowego, który w myśl zasad ogólnych i swobody umów władny jest rozstrzygnąć jedynie sąd powszechny. Prezes URE nie posiada bowiem w tym zakresie kompetencji do jego rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej i wydania decyzji (ew. innego władczego rozstrzygnięcia) zobowiązującego przedsiębiorstwo energetyczne do określonego działania. Wskazać należy, ze skarga na bezczynność lub przewlekłość działania organu administracji może być uznana za zasadną tylko wówczas, gdy żądane przez stronę rozstrzygniecie może być w ogóle przez dany organ administracji publicznej wydane, tj. rozstrzygnięcie sprawy pozostaje w granicach kompetencji tego organu. Prezes URE wykazał, że w przypadku przedmiotowej sprawy, jako organ nadzoru nie jest władny do ingerencji w wynikły między stronami umowy spór cywilnoprawny, a wiadomym jest, że kompetencji organu administracji publicznej nie można domniemywać, gdyż działa on wyłącznie w ramach wytyczonych przez prawo, w tym przypadku przepisy Prawa energetycznego (vide art. 23.ust 2 tej ustawy). Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.