VI SAB/Wa 6/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu wniosku o podjęcie działań nadzorczych przeciwko przewoźnikowi postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu J. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem wpisu sądowego. J. M. (dalej jako: "skarżący"), wniósł pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie zawiadomienia o możliwości naruszenia przepisów dotyczących praw pasażerów przez przewoźnika lotniczego. Skarżący wiązał bezczynność organu z nierozstrzygnięciem jego wniosku z 9 lipca 2020 r. skierowanym do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o możliwości naruszenia przepisów przez przewoźnika lotniczego "P. S.A." Wnioskodawca domagał się zmiany wewnętrznych przepisów "P. S.A.", które jego zdaniem ograniczają prawa pasażerów. Skarżący wskazał, że pomimo ponaglenia skierowanego do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego jego wniosek z 9 lipca 2020 r. nie został rozpoznany. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niniejszą skargę wraz z odpowiedzią. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Badanie merytorycznej zasadności skargi, poprzedzone jest każdorazowo analizą dopuszczalności, mającą na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia. Analiza przeprowadzona przez sąd doprowadziła do wniosku, że skarga wniesiona przez skarżącego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325.; dalej: "p.p.s.a."). Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest zatem złożenie jej na akt lub czynność objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Na podstawie art. 3 § 3 cyt. ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a. zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów. Przepisy te określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, str. 27-28). Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce mimo, iż miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Sądu, skarga do sądu administracyjnego kwestionująca bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może być wniesiona tylko wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego aktu lub czynności, tj. gdy wpłynie w tym zakresie konkretne żądanie podlegające załatwieniu rozstrzygnięciem władczym, lub gdy organ jest zobowiązany podjąć takie rozstrzygnięcie z urzędu w określonym terminie, a także gdy wydanie takiego rozstrzygnięcia przewiduje przepis prawa. Natomiast kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na zaniechanie organów, gdy przepis prawa nie przewiduje obowiązku podjęcia działania przez organ. Przedmiotem badanej w niniejszej sprawie skargi wywiedzionej do sądu jest bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie wniosku skarżącego o możliwości naruszenia przepisów dotyczących praw pasażerów przez przewoźnika lotniczego. Skarżący wiązał bezczynność organu z nierozstrzygnięciem jego wniosku z 9 lipca 2020 r. skierowanym do organu o możliwości naruszenia przepisów przez przewoźnika lotniczego "P. S.A." Wnioskodawca domagał się zmiany wewnętrznych przepisów "P. S.A.", które jego zdaniem ograniczają prawa pasażerów. Skarżący wskazał, że pomimo ponaglenia, skierowanego do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego jego wniosek z 9 lipca 2020 r. nie został rozpoznany. W skardze skarżący wywodzi, że organ powinien poinformować go przeprowadzonym postępowaniu, sposobie rozstrzygnięcia i doręczyć mu wydaną w tej sprawie decyzję. Sąd stwierdza, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego sprawuje nadzór nad przewoźnikami lotniczymi w obszarze praw pasażerów. Organ ten, nie ma jednak obowiązku informowania skarżącego o przeprowadzeniu czynności wyjaśniających i kontrolnych w związku z zawiadomieniem, czy też podejżeniem naruszenia praw pasażerów. Zgodnie z art. 205b ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1580) – w brzmieniu obowiązującym w memencie złożenia zawiadomienia (skargi na przewoźnika), Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wszczyna postępowanie nadzorcze w zakresie o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Podkreślenia wymaga jednak, że żaden przepis wskazanej ustawy, ani w momencie składania zawiadomienia (9 lipca 2020 r.), czy też w czasie prowadzonej korespondencji z organem (styczeń, luty 2021 r.), nie przewidywał możliwości wszczynania postępowania nadzorczego na wniosek pasażera. Czynności te były i są podejmowane z urzędu, lub na wniosek Rzecznika Praw Pasażerów, a ich wynik kończy pisemna informacja skierowana do podmiotu nadzorowanego o wynikach nadzoru i ewentualne wezwanie do usunięcia nieprawidłowości. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że sprawą administracyjną jest przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Konkretyzacja uprawnień może przyjąć postać decyzji administracyjnej, jednakże z utrwalonego stanowiska doktryny wynika, iż "z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 Kpa (...), lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 6 str. 455). Z kolei z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy mamy do czynienia w przypadku, gdy "dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61). Z przytoczonych stanowisk doktryny widać, iż sprawę można załatwić poprzez wydanie decyzji administracyjnej jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego lub inny przepis prawa powszechnie obowiązującego, wskazuje taką formę rozstrzygnięcia i zakończenia przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Podobnie z aktem lub inną czynnością mamy do czynienia tylko wtedy, gdy dotyczą one konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z takich przepisów prawa dokonywanych przez organ administracji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, stanął na stanowisku, zgodnie z którym czynności nadzorcze przeprowadzone przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie są dokonywane w ramach postępowania administracyjnego i nie przybierają procesowej formy decyzji albowiem żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje takiej formy działania w sprawie, której przedmiotem jest skarga. Akt nadzoru nie może być też utożsamiany z innymi aktami podlegającymi kontroli sądów administracyjnych. Czynności dokonywane przez ten organ wobec podmiotów, zgodnie z art. 205b ustawy Prawo lotnicze stanowią czynności wyjaśniające, których efektem może być pisemna informacja skierowana do podmiotu nadzorowanego o wynikach nadzoru i ewentualne wezwanie do usunięcia nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie należy do czynności objętych kontrolą Sądu. Czynności podjęte przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w oparciu o art. 205b ustawy Prawo lotnicze, wobec podmiotów nadzorowanych nie są podejmowane we władczej formie wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Czynności nadzorcze Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jak również ewentualne ich efekty nie kształtują bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa odnoszących się do skarżącego. Dlatego też nie posiadają waloru decyzji, postanowień, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Skoro odrzuceniu podlegałaby skarga pasażera na czynności podejmowane przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 205b ustawy Prawo lotnicze, to tak samo należy potraktować skargę na bezczynność tego organu w zakresie zawiadomienia o możliwości naruszenia przepisów dotyczących praw pasażerów przez przewoźnika lotniczego. Inne podejście stanowiłoby nieumotywowaną działalność prawotwórczą sądów sprzeczną z intencją ustawodawcy wynikającą z ww. przepisów. Ponadto sam skarżący był informowany (pismo Prezesa ULC z dnia 8 lutego 2021 r.) o brzmieniu obowiązujących przepisów. Na marginesie należy wyjaśnić również, że obowiązujący stan prawny różni się znacząco od obowiązującego do sierpnia 2019 r. W poprzednim stanie prawnym, przepis art. 205b ustawy Prawo lotnicze zobowiązywał Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do przeprowadzenia na wniosek pasażera postępowania administracyjnego i wydawania decyzji administracyjnych, które mogły być przedmiotem skargi do Sądu, następnie stan prawny uległ jednak zmianie. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarga jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., podlega odrzuceniu.