VI SAB/Wa 60/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2010 r. sprawy ze skargi S. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie wszczęcia postępowania i dopuszczenia S. do udziału w sprawie oddala skargę VI SAB/Wa 60/09 Uzasadnienie Skarżący S. we [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie wydania postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej tj. w/w S. jednocześnie wnosząc: 1. o zobowiązanie powyższego organu do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie przeprowadzenia kontroli oraz zbadania decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia dotyczącego finansowania leczenia biologicznego [...] pod kątem ich legalności, rzetelności i celowości, 2. o zobowiązanie Ministra Zdrowia do wydania postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia do udziału w w/w postępowaniu organizacji społecznej tj. S. z siedzibą we [...], 3. o zobowiązanie Ministra Zdrowia do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy terminie, 4. o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia [...] marca 2009 roku zwrócił się do Ministra Zdrowia o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia pod kątem legalności i zgodności z prawem podejmowanych przez dyrektora w/w oddziału czynności prawnych, dotyczących finansowania leczenia chorych na [...] oraz o ukaranie tegoż dyrektora w związku z naruszeniem prawa i interesu świadczeniobiorców. W tym samym piśmie skarżący wniósł również o zawiadomienie właściwej prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez urzędników oddziału, a w szczególności przestępstwa oszustwa na szkodę Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 286 kk) oraz przestępstwa z art. 193 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz o poinformowanie S. o podjętych w tej sprawie przez Ministra Zdrowia czynnościach. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 roku skarżący wniósł o dopuszczenie do udziału w w/w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na powyższe dwa wnioski S. otrzymało jedynie pismo z dnia [...] maja 2009 roku, w którym Minister Zdrowia poinformował, że nie widzi podstaw do złożenia zawiadomienia do prokuratury w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa na szkodę Narodowego Funduszu Zdrowia i świadczeniobiorców, natomiast nie odniósł się do wniosku o wszczęcie postępowania, ani też do wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Według oceny skarżącego czynności kontrolne oraz badanie decyzji podejmowanych przez dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oraz uchwał podejmowanych przez radę tegoż Oddziału Funduszu jest działaniem Ministra Zdrowia w ramach nadzoru, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 164 w związku z art. 181 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 173 ust. 1 w związku z art. 181 ust. 1 w/w ustawy z 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Postępowanie w przedmiocie ukarania poprzez nałożenie na Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu, odpowiedzialnego za naruszenie prawa i interesu świadczeniobiorców, kary pieniężnej w wysokości do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące poprzedzające miesiąc, w którym nałożono karę, winno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, co wynika wprost z art. 181 § 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Natomiast na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa organizacja społeczna może w sprawie innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Działania na rzecz równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest celem statutowym s., a za udziałem organizacji w postępowaniu przemawia interes społeczny. Działania i decyzje dyrektora [...] NFZ dotyczące finansowania ze środków publicznych leczenia zesztywniającego zapalenia stawów kręgosłupa ([...]) naruszają w pierwszej kolejności prawa pacjentów chorujących na to schorzenie, prowadząc jednocześnie do niewłaściwego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej i strat finansowych Narodowego Funduszu Zdrowia. Wobec tego, że Minister Zdrowia w terminie przewidzianym przez prawo nie wszczął postępowania i nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia w nim strony skarżącej, wniesienie niniejszej skargi okazało się zasadne. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że kwestia kontroli została wyczerpująco uregulowana w przepisach ustawy z 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2008 roku Nr 164, poz. 1027 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2004 roku w sprawie określenia szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli w Narodowym Funduszu Zdrowia, u świadczeniodawców oraz podmiotów, którym Narodowy Fundusz Zdrowia powierzył wykonywanie niektórych czynności (Dz. U. Nr 275, poz. 2734). Wobec tego, że w/w akty normatywne zawierają kwestie przeprowadzenia kontroli, uprawnień kontrolowanego, zaleceń pokontrolnych itd., zatem postępowanie to nie podlega regułom postępowania administracyjnego (art. 181 ustawy o świadczeniach in fine). W tej sytuacji wszystkie pisma skarżącego zostały potraktowane jako pisma składane w postępowaniu skargowo-wnioskowym (dział VIII kpa) i na wszystkie pisma udzielono odpowiedzi. Działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu, których enumeratywny wykaz zawiera dyspozycja art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, dalej zwaną ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego zakreślają postanowienia art. 3-5 ppsa. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach bezczynności organów w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4a z tegoż artykułu. Na podstawie tego więc przepisu skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a także w sprawach dotyczących pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanych w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a ppsa). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest dopuszczalność skargi na bezczynność Ministra Zdrowia odnośnie wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie żądań skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] marca 2009 roku oraz dopuszczenia jego do udziału w w/w postępowaniu administracyjnym, o co wnosił w kolejnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 roku. Strony reprezentowały w tej sprawie odmienne stanowiska, omówione szczegółowo w skardze i w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu, wnioski zawarte w piśmie S. z dnia [...] marca 2009 roku wskazują na to, że jego zamierzeniem było nie tylko spowodowanie przeprowadzenia kontroli w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia, ale również ukaranie dyrektora tegoż oddziału w związku z naruszeniem prawa i interesu świadczeniobiorców. A więc skarżący domagał się od organu wdrożenia szeroko pojętych czynności nadzorczych, których rodzajem jest przeprowadzenie kontroli. Z tego względu w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 181 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, który nakazuje stosowanie do czynności nadzorczych Ministra Zdrowia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a dodatkowo stanowi, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej na dyrektora oddziału w warunkach określonych w art. 167 tejże ustawy Minister Zdrowia wydaje decyzję administracyjną. Tak więc wniosek z odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie nie jest zasadny w okolicznościach danej sprawy. Zupełnie inną kwestią jest, czy strona skarżąca może zasadnie skarżyć się na bezczynność organu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa), natomiast w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu organ zobowiązany jest do wydania postanowienia w tym przedmiocie, o którym należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 kpa). O tym, czy postępowanie jest wszczynane na wniosek strony czy też z urzędu decydują przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie przepisy ustawy o oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie przewidują wszczynania przez Ministra Zdrowia czynności nadzorczych na wniosek strony, a zatem dopuszczalne jest działanie organu z urzędu, bo ma na celu doprowadzenie do nałożenia obowiązków na osoby winne naruszenia, natomiast wszelkie pisma S. mogą być uznane jako sygnał do wszczęcia postępowania nadzorczego. O bezczynności organu możemy mówić wtedy, kiedy ma prawny obowiązek działania. W niniejszej sprawie, jak to zostało wskazane wyżej wszczęcie postępowania zostało pozostawione uznaniu organu, a zatem skarga w powyższym przedmiocie nie jest zasadna i podlega oddaleniu w myśl art. 151 ppsa.