VI SAB/Wa 61/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi G. G. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w przedmiocie umożliwienia kontynuacji aplikacji adwokackiej i zaliczenia egzaminu postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] marca 2009 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej ORA) w przedmiocie umożliwienia kontynuacji aplikacji adwokackiej i zaliczenia egzaminów. Zarzucanej bezczynności towarzyszył następujący stan faktyczny i prawny. Skarżący G. G., wnioskiem z dnia [...] września 2008 r., zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej ORA) o wyrażenie zgody na kontynuowanie szkolenia na III roku aplikacji adwokackiej pod warunkiem zaliczenia egzaminów z postępowania cywilnego, karnego i sądowoadministracyjnego, a także z prawa konstytucyjnego. Swoje stanowisko uzasadnił w ten sposób, że uczęszczał regularnie na zajęcia szkoleniowe i pomimo skreślenia w 2008 r. z listy aplikantów, posiada zaliczenia wszystkich zajęć i przedmiotów za okres do połowy piątego semestru aplikacji. ORA uchwałą z [...] lutego 2009 r., doręczoną skarżącemu w dniu [...] lutego 2009 r. wraz z pouczeniem o trybie, formie i terminie przysługującego odwołania, postanowiła nie wyrazić zgody na kontynuowanie szkolenia na III roku aplikacji adwokackiej, a także nie uwzględnić mu, zaliczonych przed skreśleniem z listy aplikantów adwokackich w 2008 r., egzaminów przewidzianych planem szkolenia. W rozstrzygnięciu organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) oraz Regulamin aplikacji adwokackiej, nie stwarzają możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego w przedmiotowym zakresie. W odwołaniu od powyższej uchwały skarżący wniósł o jej uchylenie i załatwienie sprawy zgodnie z jego wnioskiem. Wskazał, że ORA, odmawiając mu uwzględnienia posiadanych zaliczeń i tym samym dopuszczenia do kontynuacji aplikacji na III roku, naruszyła zasadę równości wobec prawa, gdyż w przypadku podobnych wniosków innych aplikantów przychylała się do ich argumentacji i dozwalała na kontynuowanie aplikacji na warunkach w tych wnioskach wskazanych. Uchwałą z [...] maja 2009 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej postanowiło utrzymać uchwałę ORA w mocy. W uzasadnieniu wskazało, powtarzając argumentację ORA, że ww. przepisy prawa nie przewidują możliwości zwolnienia aplikanta adwokackiego z jakiejkolwiek części zajęć szkoleniowych organizowanych przez okręgowe rady adwokackie. Prezydium podkreśliło, że skreślenie skarżącego z listy aplikantów w 2008 r. zamknęło cały, odbyty przez niego okres szkolenia, a ponowny wpis w listopadzie 2008 r. otworzył nowy okres, z którym wiąże się obowiązek zaliczenia całego programu szkolenia przewidzianego w ramach tego, a nie innego cyklu aplikacji adwokackiej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o zobowiązanie Okręgowej Rady Adwokackiej do wydania decyzji w sprawie uwzględnienia jego dotychczasowych zaliczeń i umożliwienia kontynuacji aplikacji adwokackiej na III roku. Zarzucił, że ORA w [...] nie zawiadomiła go o przyczynach niedotrzymania terminów załatwienia przedmiotowej sprawy i doręczyła pismo, którego charakter jest, w jego ocenie, niejednoznaczny, ponieważ nie wypełnia stawianych uchwale warunków, przewidzianych treścią art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę ORA w [...] wskazała, że uchwałą z [...] lutego 2009 r. nie wyraziła zgody zarówno na kontynuowanie przez skarżącego szkolenia na III roku aplikacji adwokackiej, jak i uwzględnienie zaliczonych przed skreśleniem z listy aplikantów egzaminów. Podkreśliła, że wobec powyższego skarga wniesiona przez skarżącego jest bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga dotyczy bezczynności Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (ORA), która zdaniem skarżącego G. G., nie podjęła uchwały w przedmiocie złożonego wniosku; skarżący domagał się od ORA zgody na kontynuowanie aplikacji adwokackiej na III roku, a także zaliczenia przewidzianych planem szkolenia egzaminów zaliczonych przed skreśleniem z listy aplikantów adwokackich w 2008 r. Jak wynika z akt sprawy Okręgowa Rada Adwokacka w [...] podjęła oczekiwaną przez skarżącego uchwałę, od której odwołał się sam zainteresowany, a która uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] maja 2009 r. została utrzymana w mocy. Powyższe sugerować powinno, iż organy samorządu adwokackiego nie pozostają w bezczynności wobec złożonego przez skarżącego wniosku, co powinno prowadzić do umorzenia postępowania stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Zauważyć należy jednak, że Sąd, dokonując kontroli sprawy ze skargi na bezczynność organu, w pierwszym rzędzie, dokonuje oceny dopuszczalności takiej skargi. Oceniając wniesioną przez G. G. skargę na bezczynność organu samorządu zawodowego adwokatów z tej perspektywy, należy uznać ją za niedopuszczalną, bo pozostającą poza zakresem działania sądów administracyjnych. Przedmiotowy zakres postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczają przepisy art. 3 do art. 5 p.p.s.a. wszakże dla niniejszej sprawy znaczenie ma pierwszy ze wskazanych przepisów. Sprawowana przez sądy kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach wyszczególnionych w art. 3 § 1 p.p.s.a., a jak stanowi pkt 8 kontrolą tą objęte są sprawy ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 cyt. artykułu, tj. skarg na bezczynność organu administracji, który winien podjąć działanie w przewidziany w pkt od 1 do 4 powołanego artykułu sposób. Powyższe dotyczy: decyzji administracyjnych, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych niż wyżej określone aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Innymi słowy, złożenie skargi na bezczynność jest dopuszczalne jedynie w ramach w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na wymienione wyżej decyzje, postanowienia, akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów obowiązującego prawa (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; WoltersKluwer wyd. II , str. 30 ). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż zarzut bezczynności kierowany przez zainteresowany podmiot wobec organu, który nie ma podstaw prawnych do załatwienia wnioskowanej sprawy w żadnej z form określonej w art. 3 § 1 pkt 1 – 4 p.p.s.a. nie będzie znajdował uzasadnienia, zaś kierowana do sądu administracyjnego skarga na taką bezczynność będzie niedopuszczalna i jako taka podlegać będzie odrzuceniu. W przedmiotowej sprawie skarżący uzyskał pozytywny wynik z egzaminu na aplikację adwokacką, przeprowadzonego w dniu [...] września 2008 r., zaś we wniosku z [...] września 2008 r. zwrócił się do ORA w [...] z prośbą o wyrażenie zgody na kontynuowanie szkolenia na III roku przedmiotowej aplikacji i zaliczenie egzaminu. W ocenie Sądu, taki wniosek skarżącego, jako że nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa, nie może zainicjować sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1) K.p.a. a więc sprawy indywidualnej rozstrzyganej decyzją przez upoważniony organ administracji w zakresie jego właściwości. W przedmiotowej sprawie organ, powołując się na art. 44 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) oraz Regulamin aplikacji adwokackiej, zajął wprawdzie stanowisko wobec zgłoszonego wniosku i uczynił to w formie właściwej dla organu kolegialnego tj. w formie uchwały ORA, jednak podjętą uchwałę należy traktować jedynie jako odpowiedź na złożony wniosek, nie zaś jak akt administracyjny upoważnionego do władczego załatwienia sprawy organu administracji. Zajęcie przez organ samorządu zawodowego adwokatów stanowiska co do możliwości zaliczenia egzaminów zdanych w toku nieukończonej aplikacji oraz kontynuowania przerwanego szkolenia aplikacyjnego w związku z ponownym wpisaniem na listę aplikantów nie może dokonać się w drodze właściwej dla załatwienia sprawy administracyjnej tj. w formie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub czynności dotyczącej czyjegoś prawa lub obowiązku, ponieważ żaden przepis ustawy lub wydanego na jej podstawie aktu niższego rzędu nie daje podstawy do takiego działania. Stwierdzenie, w związku z wniesionym przez określony podmiot żądaniem, braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., skutkuje uznaniem skargi na bezczynność organu w takiej sprawie za niedopuszczalną. W kontrolowanej sprawie na marginesie jedynie wypada zaznaczyć, iż prowadzenie przez organy samorządu zawodowego adwokatów sprawy z wniesionego przez skarżącego wniosku tak, jak sprawy administracyjnej nie może mieć dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu znaczenia, bowiem kontrola sądowa ograniczona jest wyłącznie do tej kwestii. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.