VI SAB/Wa 62/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania kontrolnego 1. zobowiązuje Komisję Nadzoru Finansowego do rozpoznania wniosku J. M. z dnia 19 kwietnia 2020 r. w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od organu na rzecz skarżącego, J. M. kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę. Pismem z 11 sierpnia 2020 r. J. M. (dalej: "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: "organ", "KNF") w rozpoznaniu jego wniosku z [...] kwietnia 2020 r. (data wpływu wniosku do organu: 20 kwietnia 2020 r.) o wszczęcie postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowego wykonywania przez G. S.A. z siedzibą w [...] zezwolenia na prowadzenie usług bankowych. Organowi zarzucał naruszenie art. 36 § 1 oraz art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej k.p.a.) w związku z nierozpatrzeniem przedmiotowego wniosku w terminie. Podkreślał, że do dnia wniesienia skargi organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie tylko nie załatwił sprawy, lecz także nie sprostał obowiązkowi informowania o przyczynach niedochowania terminu, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o przysługującym Skarżącemu ponagleniu. Wskazując powyższe wnosił o zobowiązanie KNF do rozpatrzenia wniosku w ciągi 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku w sprawie; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie Skarżącemu od KNF kwoty w wysokości 3 000 złotych, zgodnie z art. 149 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) lub alternatywnie na postawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako oczywiście bezzasadnej wobec jej niedopuszczalności. W ocenie KNF sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. a ponadto została wniesiona przez podmiot pozbawiony legitymacji procesowej do żądania wszczęcia czynności kontrolnych przez KNF. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wnosił o jej oddalenie w całości wraz z wnioskiem o zasądzenie kwoty pieniężnej, jako bezzasadnej. Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] kwietnia 2020 r. Skarżący wystąpił do KNF z wnioskiem o wszczęcie postępowania kontrolnego w przedmiocie należytego wykonywania zezwolenia na prowadzenie usług bankowych przez G. S.A. z siedzibą w [...]. Następnie, pismem z 5 lipca 2020 r. Skarżący złożył ponaglenie, w którym domagał się stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. Do dnia wniesienia skargi organ nie zajął stanowiska w przedmiocie wniosku z [...] kwietnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę wskazywał natomiast, że KNF w przypadku przeprowadzania czynności o charakterze kontrolnym nie tylko nie wszczyna postępowania administracyjnego w tym zakresie, ale również nie działa na wniosek. Wszelkie czynności nadzorcze przeprowadza z urzędu. Sygnał złożony przez uczestnika rynku finansowego może stanowić dodatkowe źródło w zakresie nieprawidłowości w funkcjonowaniu danego podmiotu, jednakże takie działanie nie powoduje, że po stronie podmiotu informującego powstaje uprawnienie, co do przebiegu dalszych czynności podejmowanych przez KNF. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Na wstępie wyjaśnić też należy, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy Skarżący, pismem z 5 lipca 2020 r. złożył ponaglenie, zarzucając bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku o wszczęcie postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowego wykonywania przez G. S.A. z siedzibą w [...] zezwolenia na prowadzenie usług bankowych. W świetle powyższego należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna. Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] kwietnia 2020 r. Skarżący zwrócił się do KNF o wszczęcie postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowości wykonywania przez G. S.A. z siedzibą w [...] (dalej "Bank") zezwolenia na prowadzenie usług bankowych. We wniosku wskazywał, że w dniu 26 marca 2008 r. podpisał umowę kredytu hipotecznego indeksowanego do CHF. Uznał jednak, że stosowane przez Bank postanowienia umowne są postanowieniami niedozwolonymi, co potwierdzają m.in. ekspertyzy KNF, orzecznictwo sądów polskich oraz TSUE (m.in. wyrok z 3 października 2019 r., C-260/18). Organu uznał natomiast, że wniosek Skarżącego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, wobec czego nie zastosowano do niego ani terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a., ani też instytucji ponaglenia. KNF (w odpowiedzi na skargę) wskazywała, że w przypadku przeprowadzania czynności o charakterze kontrolnych nie tylko nie wszczyna w tym zakresie postępowania administracyjnego, ale również nie działa na wniosek. Wszelkie czynności nadzorcze przeprowadza z urzędu a sygnał pochodzący od uczestnika rynku finansowego może stanowić jedynie dodatkowe źródło informacji. Komisja nie jest również zobowiązana do udzielania odpowiedzi na takie zawiadomienia. Przystępując do rozpoznania sprawy podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe oznacza, że obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności zweryfikować każdy wniosek kierowany do niego przez podmioty prawa w oparciu o przesłanki określone w tym przepisie. W orzecznictwie podkreśla się, że nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przytoczonych powyżej okoliczności faktycznych sprawy wynika, że do dnia wniesienia skargi organ w żaden sposób nie zajął stanowiska w przedmiocie wniosku z [...] kwietnia 2019 r. Twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę mogą prowadzić do wniosku, że wskazując na brak możliwości podjęcia czynności, o które wnioskuje Skarżący, KNF de facto zmierza do odmowy wszczęcia postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowego wykonywania przez Bank zezwolenia na prowadzenie usług bankowych. Odmowie tej nie nadaje jednak procesowej formy, do czego obligują organ przepisy postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji, kontroli sądu podlegałaby legalność tego rodzaju postanowienia w ramach skargi na bezczynność organu. Pozostawiając poza ramami niniejszych rozważań kwestię zasadności wszczęcia postępowania, bowiem nie mieści się ona w zakresie analizy w ramach bezczynności, bez wątpienia można zarzucić organowi naruszenie przepisów postępowania dotyczących formy rozstrzygania sprawy administracyjnej. Uznanie, że w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61a k.p.a. obligowało organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. Za niedopuszczalne uznać należy uchylanie się od obowiązku zajęcia stanowiska w formie nakazanej przepisami prawa administracyjnego, bowiem pozbawia to stronę możliwości merytorycznej obrony jej praw w toku postępowania. W tej sytuacji, stwierdzić należy, że organ pozostaje w bezczynności. Nie wydał bowiem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w uzasadnionym terminie, co powinien był uczynić, jeśli uznał wniosek za nieuzasadniony z punktu widzenia art. 61a k.p.a. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ pozostawał w bezczynności, a skarga w tym zakresie jest w pełni uzasadniona. Przypomnieć należy jednocześnie, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., dotyczący terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu, okoliczności niniejszej sprawy prowadzą do wniosku, że organ nie podejmując czynności procesowych w formach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności nie wydając postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania (niezależnie od tego czy byłoby ono pozytywne czy negatywne) w istocie naruszył nie tylko art. 35 k.p.a., ale także art. 62 § 1 k.p.a., 61 § 1a k.p.a., art. 10 k.p.a., które to przepisy związane są immanentnie z prawem do merytorycznego rozpoznania wniosku przez właściwy organ administracji publicznej. Uznając skargę za zasadną, Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku Skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku, w oparciu o treść art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności Komisji Nadzoru Finansowego. W ocenie Sądu mylne przeświadczenie organu, o tym, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu nie daje podstaw do uznania, że wniosek Skarżącego został zignorowany czy zlekceważony. Nieudzielenie informacji w zakresie objętym skargą wynikało zaś z błędnej interpretacji przepisów prawa. W tej sytuacji uznać należało, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono w pkt 2 wyroku. Sąd nie uwzględnił również wniosku Skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zasądzenie sumy pieniężnej jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji (w postaci grzywny lub sumy pieniężnej lub obu naraz) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. Okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniały zastosowania wobec organu represji w postaci przyznania na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., nie wskazywały bowiem na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia dalszych czynności. W konsekwencji nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych uznać należało za nieuzasadnione, tak więc w tym zakresie wniosek Skarżącego podlegał oddaleniu (pkt 4 wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowił art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.