VI SAB/Wa 65/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego postanawia odrzucić skargę A. G. (dalej "Skarżący", "Strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej "WSA") w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezesa NFZ", "Organ") w sprawie o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu pobierania świadczenia wdowiego z amerykańskiego SSA. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa w sprawie o powyższej sygnaturze, 2) Przyznanie od Prezesa NFZ na Jego rzecz sumy, zgodnie z art 149 § 2. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pismem z dnia 21 kwietnia 2024 r. do Prezesa NFZ złożył ponaglenie na przewlekłość postępowania, podnosząc, iż w postępowaniu odwoławczym zostały o ponad 9 miesięcy naruszone terminy określone w art. 35 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") i art. 36 § 1 k.p.a. W tym czasie Organ nie wystosował żadnych zawiadomień o przedłużeniu terminu postępowania naruszając art. 36 k.p.a. Strona podniosła, że "Do chwili obecnej nie otrzymałem postanowienia na złożony wniosek. Zgodnie z art. 37 § 5 KPA Organ, o którym mowa w § 3, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. art. 37 §6 KPA Organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, ...". Skarżący wskazał, że postępowanie prowadzone jest wyjątkowo przewlekle i niedbale. Organy NFZ pomimo zebrania obszernego materiału dowodowego, które obecnie jest w drugiej fazie po kasacji, nie są w stanie wydać formalnie poprawnej decyzji w sprawie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu świadczenia wdowiego otrzymywanego z amerykańskiego SSA. Strona wskazała również na brak spełnienia normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a., która determinuje prowadzenie postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło rozstrzygnięcie niezgodne z jej stanowiskiem - to przyczyną tego jest obowiązujące prawo i jego rzetelna wykładnia. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał m.in., że Skarżący wystąpił wnioskiem z [...] października 2015 r. do M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o wydanie decyzji w zakresie ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu pobierania świadczenia tzw. renty wdowiej ("widow/widower benefit") z amerykańskiego Social Security Administration, które otrzymuje po żonie zmarłej w USA w 2004 r. Organ wskazał, że rozpoznając sprawę z odwania Skarżącego, decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. uchylił decyzję dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja ta została doręczona Skarżącemu w dniu 13 czerwca 2024 r. Natomiast skarga na bezczynność została wniesiona 18 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. 1) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi, zgodnie z P.p.s.a. są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu do wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi pomimo wezwania (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek niedopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Mając na uwadze powyższe regulacje normatywne, jak i opisane wyżej okoliczności faktyczne Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna. Zasadniczym celem skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie przez organ administracyjny postępowania jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności/przewlekłości, a więc załatwienie sprawy. W związku z powyższym, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w danej sprawie w sytuacji, gdy została ona załatwiona. Pogląd taki przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch uchwałach składu siedmiu sędziów: z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (w odniesieniu do bezczynności) oraz z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 (w odniesieniu do przewlekłości). Sąd wskazuje, że w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zatem, za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. W kolejnej uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W jej uzasadnieniu wskazano, że przyjęty w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do kwestionowania poglądów przyjętych w powołanych uchwałach w trybie art. 269 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekający jest związany stanowiskiem wyrażonym w wymienionych uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy zauważyć, że zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Podkreślić przy tym należy, że ocena wystąpienia każdego ze stanów opieszałości organu administracji powinna być dokonywana przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że w chwili wniesienia skargi (18 czerwca 2024 r. – k. 2 - 3 akt sądowych) nie występował zarzucany skargą stan bezczynności co do rozpoznania przedmiotowego odwołania, ponieważ postępowanie w sprawie odwołania Skarżącego od decyzji dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2022 r. zostało zakończone wydaniem przez Organ decyzji z dnia [...] czerwca 2024 r., która została doręczona Stronie w dniu 13 czerwca 2024 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki w aktach administracyjnych). Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie zarówno wydanie decyzji ostatecznej, jak i jej doręczenie nastąpiło przed wniesieniem skargi do WSA w Warszawie. Z uwagi na stan sprawy, wniesiona skarga nie mogła zmierzać do uchylenia zarzucanego stanu opieszałości organu administracyjnego, a zatem, nie mogła realizować przedstawionego wyżej celu tej skargi (jej istoty) co uzasadniało jej odrzucenie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20). Wniesienie w takim przypadku skargi na bezczynność, niezależnie od uprzedniego wystosowania ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., stanowi przeszkodę w merytorycznym jej rozpoznaniu przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Podobne stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 września 2023 r. sygn. I OZ 361/23, konstatując, że o ile skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.), o tyle jej wniesienie po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna, w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, należy ocenić jako niedopuszczalne (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r. sygn. II OSK 1575/22). Na zmianę stanowiska Sądu nie ma również podnoszona przez Skarżącego okoliczność, że "Do chwili obecnej nie otrzymał postanowienia na złożony wniosek.". Sąd wskazuje, że w przypadku wniesienia ponaglenia do organu prowadzącego postępowanie (jak w niniejszej sprawie do Prezesa NFZ), to na podstawie art. 37 § 8 k.p.a. nie mają zastosowania m.in. przepisy dotyczące wydania postanowienia – po rozpatrzeniu ponaglenia. W takiej sytuacji, stosownie do § 8 zd. 2 ww. artykułu, w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Sąd wskazuje, że wniesione przez Stronę ponaglenie (przyczyny opóźnienia w załatwieniu sprawy) Prezes NFZ uczynił przedmiotem rozważań w decyzji z dnia [...] czerwca 2024 r. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., o czym orzekł jak w sentencji postanowienia. Podstawą rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym był art. 119 pkt 4 P.p.s.a., który umożliwia zastosowanie tego trybu szczególnego w sprawie ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .