VI SAB/Wa 69/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi C., W. na bezczynność Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami w przedmiocie rozpoznania wniosku o wpis wyrobu medycznego do wykazu leków refundowanych i ustalenie ceny urzędowej postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] września 2009 r., C. z siedzibą w F., W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami. Z treści skargi wynika, iż motywem działania strony skarżącej jest żądanie podjęcia uchwały zawierającej stanowisko Zespołu w przedmiocie wniosku o wpis wyrobu medycznego [...], tuba 15g, do wykazu leków i wyrobów medycznych refundowanych oraz wniosku o ustalenie dla tego leku ceny urzędowej. W uzasadnieniu podniesiono, iż ponad 6 lat Zespół, nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Departamentu Polityki Lekowej i Farmacji w Ministerstwie Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania, z uwagi na fakt wydania uchwały we wnioskowanym przedmiocie i zarekomendowania umieszczenia w wykazach refundacyjnych wyrobu medycznego [...], tuba 15 g oraz ustalenia dla niego ceny urzędowej na poziomie ceny zbytu netto wynoszącej 14 zł. Wskazał, że Uchwała Nr [...] podjęta w dniu [...] października 2009 r., została doręczona stronie drogą pocztową oraz faxem. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej przychylił się do wniosku o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 36). Oznacza to, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów administracji publicznej w zakresie wydania określonej decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, ewentualnie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pojęcie bezczynności organu nie jest zwrotem języka potocznego. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce (szerzej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1364/07). Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. Podkreślenia również wymaga, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynności jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot był zobowiązany do ich wykonania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa bądź w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Należy w tym miejscu podnieść, iż skardze do sądu podlegają wprawdzie również "inne czynności" organu administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, niemniej jednak ustawodawca doprecyzował, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają wyłącznie te czynności, które mieszczą się w zakresie administracji publicznej i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (szerzej m. in. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1367/97 oraz uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03,). Na ich tle można przyjąć dodatkowe, obligatoryjne cechy jakimi powinny się charakteryzować wspomniane czynności organu, aby zakwalifikować je do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. W szczególności muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi. Jedynie takie czynności mogą stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W takim samym zakresie można skutecznie wnieść do sądu skargę na bezczynność organu. Analizując powyższe w kontekście niniejszej sprawy należy podkreślić, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001, Nr 97, poz. 1050 ze zm.), przy Ministrze Zdrowia tworzy się międzyresortowy Zespół do Spraw Gospodarki Lekami. W treści tego przepisu wskazane są zadania ww. Zespołu, które to wykonywane są na rzecz Ministra właściwego do spraw zdrowia. Minister w drodze zarządzenia określa regulamin funkcjonowania Zespołu. Definicję organu administracji zawiera przepis art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym przez organ administracji publicznej rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art.1 pkt 2 tj. inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. Organy administracji publicznej można podzielić na organy w znaczeniu ustrojowym oraz organy nienależące do systemu ustrojowego organów administracji publicznej. Do pierwszej grupy zalicza się organy, dla których wykonywanie funkcji administracji publicznej jest wyłącznym lub głównym zadaniem (np. ministrowie, wojewodowie, dyrektorzy izby skarbowych). Do drugiej grupy zalicza się organy, którym na podstawie przepisów ustawowych zlecono wykonywanie funkcji administracji (np. organy samorządu zawodowego adwokatów czy notariuszy) (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 37). Skarga na bezczynność Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami działającego z ramienia Ministra Zdrowia, w zakresie wydania uchwały zawierającej stanowisko Zespołu w przedmiocie wniosku o wpis wyrobu medycznego do wykazu leków refundowanych i ustalenia ceny urzędowej, jest skargą niedopuszczalną. Wymieniony Zespół nie jest bowiem organem administracji sensu stricte, a jedynie organem powołanym do procedowania przy Ministrze Zdrowia. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż wypracowane stanowisko Zespołu w zakresie wpisania leku do wykazu leków refundowanych, przedstawiane jest w drodze uchwały. O przyczynach jego nieuwzględnienia informuje się przedsiębiorcę, który to w terminie 14 dni od jego otrzymania może zwrócić się z wnioskiem o jego ponowne rozpoznanie, przy czym zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 7 ustawy o cenach, nie mają tu zastosowania przepisy k.p.a. Wówczas Minister właściwy do spraw zdrowia w drodze decyzji rozpoznaje ponownie wniosek. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie strona może wówczas zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie C. z siedzibą w F., złożyła skargę na bezczynność Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami, który to nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Nie jest to organ w znaczeniu ustrojowym ani organ, któremu na mocy przepisów ustawy zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. Jest to jednostka "pomocnicza" działająca przy Ministrze Zdrowia. Skoro nie jest to organ administracji, to bezczynność Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z opisanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niedopuszczalną i w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.