VI SAB/Wa 7/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "L." z siedzibą w W. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozszerzenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 11 stycznia 2012 r. Fundacja "L." z siedzibą w W. (nazywana dalej "skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w związku z nierozpoznaniem wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie rozszerzenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego drogą naziemną w sposób cyfrowy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że wnioskiem nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wystąpiła do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej "KRRiT") o rozszerzenie koncesji Nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. na rozpowszechnianie programu telewizyjnego drogą satelitarną poprzez przyznanie prawa do rozpowszechniania programu drogą satelitarną rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy na podstawie Ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT z dnia 5 stycznia 2011r., opublikowanym w Monitorze Polskim Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 stycznia 2011 r. Nr 4, poz. 60. Strona podała, że KRRiT wydała dwie uchwały: uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. zmieniono (rozszerzono) koncesję wydaną spółce S. Sp. z o.o. (program [...]), E. S.A. (program [...]), A. S.A. (program [...]) oraz K. S.A. (program [...]), uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. zmieniono uchwałę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie której w miejsce spółki K. S.A. (program [...]) wybrano spółkę L. Sp. z o.o., nadawcę programu [...] na skutek rezygnacji pierwszej spółki. Przewodniczący KRRiT decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] rozstrzygnął postępowanie w przedmiocie rozszerzenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego polegającego na przyznaniu prawa do rozpowszechniania programu drogą rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy w sygnale multipleksu pierwszego w związku z Ogłoszeniem Organu z dnia 5 stycznia 2011 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez jej zmianę i zmianę (rozszerzenie) koncesji Nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. udzielonej stronie na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą “[...]". Pismem z dnia [...] września 2011 r. skarżąca uzupełniła wniosek z dnia [...] sierpnia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że właściwy w sprawie organ od dnia złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. od dnia [...] sierpnia 2011 r. do dnia wniesienia skargi do Sądu nie podjął żadnej czynności zmierzającej do jego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej, podane w uzasadnieniu skargi okoliczności wskazują na naruszenie zasad określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., nazywanej dalej “k.p.a."), w tym art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Skarżąca zauważyła, że przy ocenie sprawności i terminowości działania organu istotne jest, że w razie przekroczenia powyższych terminów, organ z urzędu zobowiązany jest poinformować strony o przyczynach zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Obowiązek powyższy dotyczy również sytuacji zwłoki powstałej z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Niezałatwienie sprawy w terminach określonym w art. 35 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. sprawia, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku. Zdaniem skarżącej, zasadność zarzutu o bezczynności organu w sprawie potwierdzają daty aktywności skarżącej: wniosek z dnia [...] sierpnia 2011 r. o ponowne rozpoznanie sprawy oraz pismo z dnia [...] września 2011 r. stanowiące jego uzupełnienie i pasywna postawa organu, który nie wywiązał się z terminowego załatwienia sprawy określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Skarżąca podała, że skarga na bezczynność Przewodniczącego KRRiT została wniesiona na podstawie art. 52 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., nazywanej dalej "p.p.s.a."). W skardze potwierdziła, że w myśl art. 37 § 1 k.p.a. w sytuacji bezczynności organu, podmiotowi uprawnionemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w przewidzianym ustawą terminie, które służy do organu wyższego stopnia. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie skarżąca zauważyła, że przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. środek zaskarżenia w przypadku bezczynności organu dotyczy sytuacji, gdy nad organem pozostającym w bezczynności pozostaje organ wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak takiego organu wyklucza zastosowanie art. 37 k.p.a. W ocenie strony, w przedmiotowej sprawie brak jest organu wyższego stopnia nad Przewodniczącym KRRiT. Przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli nie są przewidziane środki zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, to skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. bądź bezczynność organu w tych sprawach, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Tryb ten jednak ma zastosowanie tylko w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., to znaczy, gdy chodzi o inne niż wymienione w pkt 1-3 rzeczonego artykułu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie dotyczy to skarg na decyzje administracyjne lub bezczynność w wydaniu takiej decyzji. W związku z powyższym skarżąca uznała, że w sytuacji, gdy w bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną pozostaje organ, nad którym brak jest organu wyższego stopnia, to stronie przysługuje skarga na bezczynność tego organu do sądu administracyjnego, gdyż zgodnie z ustawą w postępowaniu przed tym organem nie przysługuje stronie żaden środek zaskarżenia służący do zwalczania bezczynności organu na drodze administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi. Przytaczając stan sprawy Przewodniczący KRRiT podał, że w dniu [...] stycznia 2012 r. Przewodniczący KRRiT wydał decyzję Nr [...] na podstawie uchwały KRRiT z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Wymieniona decyzja Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] stycznia 2012 r. stanowiła rozstrzygnięcie postępowania w związku ze złożonymi wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym wniosku skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jednym z ustawowych wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, które przysługują stronie w postępowaniu administracyjnym. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszcza wniesienie skargi do sądu administracyjnego "po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie". Przepis ten określa związek, sekwencję między postępowaniami administracyjnymi, w których podejmowane są akty lub czynności, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym, i wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a więc nie może zostać wszczęte, dopóki to postępowanie się toczy, jak również zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych aktów i czynności dostępne podmiotowi, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne, w postępowaniu administracyjnym (por. T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz" Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2011 r., str. 341-342). W odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu w terminie decyzji (a z taką sytuacja mamy w rozpatrywanej sprawie) skarżący obowiązany jest przed wniesieniem skargi wyczerpać środek prawny przewidziany w art. 37 k.p.a. Należy podkreślić, że wobec braku przepisów przejściowych art. 37 k.p.a., stosownie do art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 10 stycznia 2011 r.), zaczął obowiązywać po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. od dnia 11 kwietnia 2011 r. Przepis art. 37 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. przewiduje, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Decyzja Przewodniczącego KRRiT Nr [...] odmawiająca skarżącej zmiany (rozszerzenia) koncesji Nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]" została wydana w dniu [...] lipca 2011 r., a więc już w czasie obowiązywania znowelizowanej treści art. 37 k.p.a. przewidującej wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca, uzasadniając swoje stanowisko o braku zastosowania w sprawie art. 37 k.p.a. zasadnie zauważyła, że w stosunku do Przewodniczącego KRRiT brak jest organu wyższego stopnia. Strona pominęła jednak fakt, że Przewodniczącego KRRiT należy traktować jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 i 3 w zw. z art. 5 i 10 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 Nr 43 poz. 226 z późn. zm.). Zatem w niniejszej sprawie miał zastosowanie ten wymóg z art. 37 k.p.a., który dotyczy wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Nowela, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. uzupełniła treść art. 37 § 1 k.p.a. przez przyznanie stronie uprawnienia do złożenia zażalenia na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a w wypadku braku takiego organu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ujęciu więc obecnego brzmienia art. 37 § 1 k.p.a. wniesienie skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie dopuszczalne po złożeniu zażalenia, o którym mowa w art. 37 1 k.p.a., a w wypadku braku organu wyższego stopnia - po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (tak: A. Kabat, Komentarz do art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, opubl. LEX, 2011). Z akt administracyjnych nadesłanych do skargi oraz z treści samej skargi i odpowiedzi na skargę, nie wynika, aby skarżąca z takim wezwaniem wystąpiła. Nie został więc spełniony warunek konieczny do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił.