VI SAB/Wa 7/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu stwierdza, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, bez rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. P. K., dalej "skarżący", wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z akt postępowania wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. (dalej "ZUS"), pismem z dnia 17 lutego 2017 r. znak: [...] zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "[...] OW NFZ") z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym P. K. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 maja 2013 r. W piśmie tym ZUS wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że skarżący nie dokonał zgłoszenia do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, nie składał dokumentów rozliczeniowych oraz nie opłacał składek. Również w systemie informatycznym ZUS nie zidentyfikowano konta płatnika składek. Rozpatrując przedmiotowy wniosek oraz dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego Dyrektor [...] OW NFZ decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], stwierdził, że P. K. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej: jest objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., a także w okresie od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 maja 2013 r. nie jest obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym objęty. P. K., pismem z dnia 25 maja 2017 r. wniósł w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora [...] OW NFZ. W dniu 3 października 2017 r. skarżący wniósł do organu ponaglenie, w którym domagał się szybkiego rozpoznania wniesionego odwołania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia 24 listopada 2017 r. znak: [...] poinformował skarżącego o treści art. 10 § 1 k.p.a., oraz o możliwości zgłoszenia uwag, wniosków oraz wypowiedzenia się w sprawie. Wskazał, że ze względu na bardzo dużą ilość rozpatrywanych odwołań przez Wydział Uprawnień Świadczeniobiorców, termin rozpatrzenia odwołania skarżącego zostaje przedłużony do dnia 28 lutego 2018 r. Na ww. pismo skarżący nie złożył wyjaśnień, ani nie wniósł zastrzeżeń. W dniu 26 stycznia 2018 r. P.K. wniósł skargę na przewlekłość prowadzenia sprawy odwołania (znak: [...]) w zakresie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej na decyzję dyrektora [...] OW NFZ nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., podnosząc w skardze, że postępowanie administracyjne prowadzone jest bez podstawy prawnej, a także w sposób przewlekły, bowiem organ bezpodstawnie nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę z dnia 27 lutego 2018 r., Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. ustalającą, że P. K. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej jest objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. i nie jest objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy wskazać, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Zarówno jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy przez organ. Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w danej sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak stanowi § 3 tego przepisu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei w myśl art. 36 § 1 k.p.a. - o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia prowadził postępowanie w sprawie z odwołania skarżącego w sposób opieszały, nie powiadamiając go każdorazowo o nowym terminie załatwienia sprawy. Dopiero po wystosowaniu przez skarżącego ponaglenia, organ zawiadomił go o terminie załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2018 r., co w żaden sposób nie odpowiada zasadzie szybkości prowadzenia postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a., jak i terminami załatwiania spraw administracyjnych, określonych w przywołanych powyżej przepisach Rozdziału 7 k.p.a. Za uznaniem, iż organ dopuścił się w tej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przemawia zatem okoliczność, że o nowym terminie załatwienia sprawy skarżący został powiadomiony dopiero po blisko 6 miesiącach od dnia wniesienia odwołania. Przez ten czas Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie wykonywał żadnych czynności w sprawie. Ponadto uzasadniając przedłużenie terminu wydania decyzji drugoinstancyjnej ww. organ nie wskazał na okoliczności stanowiące istotny powód dalszego przedłużania postępowania w tej sprawie. Wobec wydania przez Prezesa NFZ w dniu [...] lutego 2018 r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., Sąd odstąpił od zobowiązania organu od rozpoznania odwołania skarżącego. W sytuacji wydania decyzji przez organ odwoławczy we wskazanym wcześniej terminie, w ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem w organ poinformował skarżącego, iż z uwagi na dużą liczbę spraw termin załatwienia sprawy ulegnie wydłużeniu, co jednak nie miało wpływu na fakt, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było przez organ II instancji w sposób przewlekły. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.