VI SAB/Wa 70/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi C. Limited, W. na bezczynność Zespołu ds. Gospodarki Lekami w przedmiocie rozpoznania wniosku o wpis wyrobu medycznego do wykazów leków refundowanych i ustalenia ceny urzędowej postanawia: odrzucić skargę W dniu [...] września 2009 r. spółka C. Limited z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami (dalej: Zespół). Skarżąca spółka domagała się zobowiązania Zespołu do podjęcia, w określonym przez Sąd terminie, uchwały zawierającej stanowisko Zespołu w przedmiocie złożonego przez nią wniosku o wpis wyrobu medycznego [...] do właściwego wykazu leków i wyrobów medycznych, o którym mowa w art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 154, poz. 1027 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 5 lipca 2001 o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) oraz o ustalenie ceny urzędowej. W skardze podniesiono, iż bezczynność Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami trwała ponad 5 lat. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Departamentu Polityki Lekowej i Farmacji Ministerstwa Zdrowia, będący jednocześnie Przewodniczącym Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami, powołując się na przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej także p.p.s.a. - wniósł o umorzenie postępowania w sprawie ze skargi C. Ltd. na bezczynność Zespołu. Przewodniczący Zespołu wskazał w uzasadnieniu, iż Uchwała nr [...] z dnia [...] października 2009 r., zawierająca stanowisko Zespołu w przedmiocie wpisu wyrobu medycznego [...] do wykazu leków refundowanych oraz określenia ceny urzędowej leku na poziomie ceny zbytu netto wynoszącej 36,29 zł. - została podjęta, co czyni niniejsze postępowanie sądowe bezprzedmiotowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Oznacza to, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów administracji publicznej w zakresie wydania określonej decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, ewentualnie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Należy przy tym stanowczo podkreślić, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (vide: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne , wyd. 5, s. 378). W art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zostało użyte pojęcie "organ" bez bliższego określenia bezczynności jakiej kategorii organów może być zaskarżana do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu. Należy przyjąć, iż może ona dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności 01 mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalności administracji publicznej" Do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie tego pojęcia jest uprawniona szeroka i zróżnicowana wewnętrznie kategoria organów administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym. (vide: T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz , s. 85). Definicję organu administracji publicznej zawiera przepis art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym przez organ administracji publicznej rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art.1 pkt 2 tj. inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. Organy administracji publicznej można podzielić na organy w znaczeniu ustrojowym oraz organy nienależące do systemu ustrojowego organów administracji publicznej. Do pierwszej grupy zalicza się organy, dla których wykonywanie funkcji administracji publicznej jest wyłącznym lub głównym zadaniem (np. ministrowie, wojewodowie, dyrektorzy izby skarbowych). Do drugiej grupy zalicza się organy, którym na podstawie przepisów ustawowych zlecono wykonywanie funkcji administracji (np. organy samorządu zawodowego adwokatów czy notariuszy). Przechodząc do oceny niniejszej sprawy należy zauważyć, iż jednostka organizacyjna – Zespół do Spraw Gospodarki Lekami - została powołana ustawą z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.). W świetle art. 7 ust. 1 w/w ustawy przy ministrze właściwym do spraw zdrowia tworzy się Zespół do Spraw Gospodarki Lekami, zwany dalej "Zespołem". Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o cenach minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, określi, w drodze rozporządzenia, wykaz zawierający ceny urzędowe hurtowe i detaliczne w odniesieniu do produktów leczniczych i wyrobów medycznych określonych w ust. 1, biorąc pod uwagę stanowiska wyrażone przez Zespół, o którym mowa w art. 7 ust. 1, a także mając na względzie równoważenie interesów konsumentów i przedsiębiorców zajmujących się wytwarzaniem i obrotem tymi produktami i wyrobami oraz biorąc pod uwagę możliwości płatnicze Narodowego Funduszu Zdrowia, w oparciu o kryteria ustalone w art. 7 ust. 3. Jak wynika z wyżej przytoczonych uregulowań, Zespół jest jednostką organizacyjną, która przedstawia w formie uchwały stanowiska konieczne do podjęcia rozporządzenia przez właściwego ministra do spraw zdrowia w zakresie wskazanym w art. 7 ust. 3 w/w ustawy. Minister do spraw zdrowia w drodze zarządzenia, a więc aktu wewnętrznego, określa regulamin Zespołu określający jego organizację, sposób i tryb działania, a także sposób wyłaniania przewodniczącego Zespołu (art. 7 ust. 8 pkt 1 cyt. ustawy). Do żadnej z wyżej wskazanych grup organów administracji publicznej nie sposób jest zaliczyć Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami powołanego przy ministrze ds. zdrowia jedynie w celu przygotowywania i przedstawiania stanowiska temu organowi administracji publicznej. Ponadto należy podkreślić, iż wypracowane stanowisko Zespołu w zakresie wpisania leku do wykazu leków refundowanych, przedstawiane jest w drodze uchwały. O przyczynach jego nieuwzględnienia informuje się przedsiębiorcę, który to w terminie 14 dni od jego otrzymania może zwrócić się z wnioskiem o jego ponowne rozpoznanie. Zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 7 ustawy o cenach, nie mają tu zastosowania przepisy k.p.a. Wówczas minister właściwy do spraw zdrowia w drodze decyzji rozpoznaje ponownie wniosek. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie strona może wówczas zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powyższe unormowania prowadzić muszą do konkluzji, iż w przypadku złożonego przez zainteresowany podmiot wniosku o umieszczenie produktu leczniczego w określonym wykazie i ustalenia jego ceny urzędowej, prowadzone jest przez ministra właściwego do spraw zdrowia jedno postępowanie, które kończy się wydaniem przez ten organ jednej decyzji. Zespół do Spraw Gospodarki Lekami należy traktować wyłącznie jako organ pomocniczy ministra, nie zaś jako odrębny od organu rozstrzygającego - organ administracji. Powyższe wynika już choćby z faktu, że organ ten powoływany jest przez Ministra Zdrowia (§ 6 zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie określenia Regulaminu Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami, zasad obsługi organizacyjno - technicznej i zasad finansowania Zespołu oraz trybu wyłaniania przedstawicieli Narodowego Funduszu Zdrowia - Dz. Urz. MZ Nr 6, poz. 49), który zatwierdza plan finansowy Zespołu na każdy rok kalendarzowy zaś w składzie Zespołu, co wynika z art. 7 ust. 2 ustawy o cenach, uczestniczą m.in. przedstawiciele Ministra Zdrowia. Prowadzone przez Zespół postępowanie nie jest ani postępowaniem odrębnym od prowadzonego ze złożonego wniosku, ani nie stanowi o współdziałaniu organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a., a jest jedynie działaniem pomocniczym dla organu rozstrzygającego wnioski o wpisanie produktu leczniczego do właściwego wykazu i ustalenia jego ceny. Powyższe wynika z samego brzmienia art. 7 ust. 3 ustawy o cenach, którym ustawodawca przesądził, że stanowisko Zespołu przygotowywane jest i przedstawiane dla właściwego do spraw zdrowia ministra. Fakt, że przedmiotowa procedura administracyjna jest złożona i inaczej wygląda w przypadku pozytywnego stanowiska Zespołu, a inaczej, gdy stanowisko to jest negatywne, nie zmienia oceny, iż postępowanie kończy się zawsze decyzją Ministra Zdrowia i wyłącznie on jest "gospodarzem" postępowania, zatem ewentualne nieprawidłowości prowadzonej procedury obciążają wyłącznie ten organ. Skoro więc Zespół do Spraw Gospodarki Lekami nie jest żadnym z organów, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., w jego gestii nie leży załatwianie spraw indywidualnych czy to decyzją administracyjną, czy innym aktem rozstrzygającym o prawach lub obowiązkach konkretnego podmiotu, skarga na bezczynność Zespołu, jako niemieszcząca się w dyspozycji art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. - jest niedopuszczalna, albowiem nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.