VI SAB/Wa 71/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. S.A. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły; 2. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w wysokości 6 000 (sześć tysięcy) złotych. W. S.A. z siedzibą w [...] – także jako spółka, pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] – także jako SKO w [...] - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy o sygnaturze [...]. W uzasadnieniu wskazała, iż organ przez niemal dwa lata nie wykonał żadnej czynności w sprawie, a złożone w trybie art. 37 k.p.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z początku 2014 r. nie odniosło żadnego skutku. W odpowiedzi na skargę złożoną w dniu [...] października 2014 r. SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi. Kolegium wskazało przy tym, że tego samego dnia zostało wydane postanowienie w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia własnego z dnia [...] października 2012 r.. Podniesiono również, iż przedmiotowa bezczynność ustała, natomiast długi okres rozpoznawania wniosku spowodowany był ogromnym wpływem spraw. Stan sprawy przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] (ZDM w [...]) przesłał do spółki projekt umowy użyczenia nr [...] dotyczący remontu chodnika oraz miejsc parkingowych w pasie drogowym ul. [...], celem jego podpisania i odesłania. W odpowiedzi spółka pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. podniosła, że w § 3 pkt 1 umowy użyczenia podano błędne dokumenty. W związku z tym wezwała ZDM w [...] do przesłania poprawionego projektu umowy. Pismem z dnia [...] września 2012 r. ZDM w [...] ponownie zwrócił się do spółki o zwrotne przesłanie podpisanego projektu umowy użyczenia. Pismem z dnia [...] października 2012 r. spółka złożyła do SKO w [...] zażalenie na niezałatwienie przez ZDM w [...] - w terminie sprawy i dopuszczenie się prowadzenia postepowania administracyjnego w sposób przewlekły. Jak podkreślała, trwająca w tym czasie trzeci rok przewlekłość miała mieć miejsce w sprawie przekazania "wnioskowanej" części pasa drogowego w celu wykonania prac objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 2003 r. Jednocześnie zaskarżono w całości "uzgodnienie" z dnia [...] marca 2012 r. oraz wskazano na ponowne wezwanie ZDM w [...] do "niezwłocznego umożliwienia zajęcia części chodnika przy ul. [...] niezbędnej do zakończenia prac objętych prawomocnym pozwoleniem na budowę". Jak podnosiła spółka, ZDM w [...] bezpodstawnie ingerując w treść prawomocnego pozwolenia na budowę, nie wydawało spółce pozwolenia na zajęcie części chodnika przy ul. [...] w [...] niezbędnej do zakończenia prac objętych pozwoleniem na budowę. Pismem z dnia [...] października 2012 r. ZDM w [...] przekazał do SKO w [...] zażalenie spółki na niezałatwienie sprawy w terminie wskazując, że do ZDM w [...] wpłynął wniosek pełnomocnika spółki (E. S.) dotyczący użyczenia terenu pasa drogowego przy ul. [...] na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – także jako u.d.p. W odpowiedzi ZDM w [...] przekazał temu pełnomocnikowi projekt umowy użyczenia nr [...] dotyczący remontu chodnika oraz miejsc parkingowych w pasie drogowym wymienionej ulicy, celem podpisania tego projektu. Do dnia [...] października 2012 r. podpisanego projektu umowy nie przesłano. Jak wynika z akt sprawy projekt umowy użyczenia pasa drogowego, wydany na podstawie art. 22 ust. 2 u.d.p., obejmował m.in. działkę nr [...] z obrębu [...] i dotyczył remontu chodnika oraz miejsc parkingowych w tym pasie drogowym. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. SKO w [...], na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwróciło powyższe pismo (zażalenie) spółce. W uzasadnieniu SKO w [...] wskazało, że w zakresie dokończenia prac w pasie drogowym przy ul. [...] nie toczyło się postępowanie administracyjne, a zatem nie mogła istnieć przewlekłość. Zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 2003 r. dotyczyło ono działek o nr ew. [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] róg ul. [...]. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył umowę z [...] lipca 2003 r. z przedstawicielem Skarbu Państwa oraz oświadczenie o prawie dysponowania działką nr ew. [...] obręb [...]. Z pisma spółki z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika, że wydano również pozwolenie na użytkowanie, a z pisma ZDM w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., że spółka uzyskała pozwolenie na użytkowanie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., konsumującą decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z tymi dokumentami SKO w [...] uznało, że wykonanie i prowadzenie robót budowlanych od strony ul. [...] (działka ew. nr [...]) nie było tymi dokumentami objęte. Natomiast nazywane przez spółkę "uzgodnienie" zaskarżone zażaleniem obejmuje kwestie cywile wskazane w art. 16 ust. 1 u.d.p. podlegające w myśl ust. 2 tego przepisu uzgodnieniu umownemu z zarządca drogi, zaś spory wynikające z tej umowy podlegają wyłącznie rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. Spółka złożyła w dniu [...] listopada 2012 r., jak to określiła, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r., "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" zaskarżając w całości wymienione postanowienie SKO w [...], wnosząc o uchylenie postanowienia i rozpatrzenie zażalenia na bezczynność ZDM w [...]. W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżone "uzgodnienie" było władczym aktem administracyjnym "bezprawnie wymuszonym przez ZDM", w którym nie sposób doszukać się było konstrukcji cywilnoprawnych – swobody umów i równouprawnienia stron. Spółka podkreślała również, że art. 16 u.d.p. dotyczy wyłącznie inwestycji nie drogowych, a w niniejszej sprawie chodziło o remont chodnika będącego częścią pasa drogowego. Nadto stwierdziła, że gdyby przyjąć rozumowanie organu administracji, to SKO w [...] powinno wymierzyć ZDM w [...] karę na podstawie art. 39 ust. 3b u.d.p. za niewydanie decyzji w terminie. Spółka wskazała na fakt niedostrzeżenia przez organ wielokrotnych kontroli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, w toku których stwierdzono, że prace przy chodniku objęte były pozwoleniem na budowę z 2003 r. i zostały przerwane przez obstrukcję ZDM w [...]. Podniosła, że Prezydent [...] najpierw wydał pozwolenie na budowę, po czym działając przez ZDM w [...] sabotował prace wykonywane na podstawie wydanego przez ten organ pozwolenia. Zwróciła również uwagę na publiczny charakter funkcji ZDM w [...] jako zarządcy chodnika oraz bezczynności zarządcy drogi w wykonywaniu swoich zadań. W ocenie spółki ZDM w [...] działał skrajnie niegospodarnie, na szkodę interesu publicznego, a także w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w k.p.a., w szczególności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz z naruszeniem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. spółka ponagliła SKO w [...] do rozpoznania powyższego wniosku. SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] października 2012 r. o zwrocie podania w sprawie zajęcia pasa drogowego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy prawie dosłownie powtórzył treść uzasadnienia postanowienia z dnia [...] października 2012 r. wskazując ponownie na swoją niewłaściwość w sprawie. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. spółka ograniczyła swoje żądanie w związku z wydaniem przez SKO w [...] wymienionego postanowienia, wnosząc o stwierdzenie przewlekłości działania organu z rażącym naruszeniem prawa, potwierdzając swoje żądanie na rozprawie. Do pisma załączyła postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., o odrzuceniu pozwu na podstawie art. 199 § 2 k.p.c. W związku z tym postanowieniem stwierdziła, że z jego treści wynika, iż w sprawie droga postępowania cywilnego była niedopuszczalna, gdyż należała do postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II OSK 1360/12 - wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian. Podkreślić należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie odnosi się jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Z tego też względu nie można było uznać, aby sam fakt wydania postanowienia, stanowił uzasadniające zdarzenie w sprawie, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania stała się bezprzedmiotowa, a tym samym, aby zaistniała podstawa do umorzenia postępowania sądowego (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. wydany w sprawie II GSK 872/14). Bez znaczenia zatem dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi pozostaje to, czy postanowienie z dnia [...] października 2014 r. zostało wydana na skutek wniesienia tej skargi, czy też równolegle z nią. Skarga została wniesiona za pośrednictwem SKO w [...] w dniu [...] września 2014 r., natomiast postanowienie ostateczne, Kolegium wydało w dniu [...] października 2014 r., tj. w dniu sporządzenia odpowiedzi na skargę, a więc po wniesieniu przez skarżącą skargi sprecyzowanej jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wydanie aktu administracyjnego po wniesieniu skargi nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku jej rozpoznania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarżąca, na skutek wydania przez SKO w [...] postanowienia w dniu [...] października 2014 r., w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. ograniczyła swoje żądanie do stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ administracji z rażącym naruszeniem prawa, co potwierdziła na rozprawie. Rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania przez SKO w [...], Sąd uznał w tym zakresie skargę za uzasadnioną. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jak wynika z akt sprawy skarżąca od lipca do września 2012 r. prowadziła korespondencję z ZDM w [...] oraz w dniu [...] października 2012 r. wniosła do SKO w [...] zażalenie na opieszałość (w jej ocenie) działania ZDM w [...] w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie części chodnika przy ul. [...] niezbędnej do zakończenia prac objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 2003 r. W odpowiedzi SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. zwróciło spółce to zażalenie uznając się za niewłaściwe do załatwienia sprawy. Wymienione postanowienie skarżąca, nazwanym przez siebie "wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy" z dnia [...] listopada 2012 r. (data wpływu do organu [...] listopada 2012 r.) zgodnie z pouczeniem zawartym w wymienionym postanowieniu, zaskarżyła w całości. Od tego momentu SKO w [...] nie podejmowało żadnych czynności procesowych. Z tych względów skarżąca, wezwaniem z dnia [...] marca 2014 r., wezwała SKO w [...] do usunięcia naruszenia prawa przez rozpoznanie jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2012 r. Należy zatem stwierdzić, że SKO w [...] od [...] listopada 2012 r. (data wpływu do organu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy) do dnia złożenia skargi ([...] września 2014 r.) nie podjęło żadnych czynności w sprawie, nie wydając także aktu administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] listopada 2012 r. Dopiero po wniesieniu skargi do Sądu, w dniu [...] października 2014 r., tj. w dacie sporządzenia odpowiedzi na skargę, SKO w [...] wydało postanowienie ostateczne. Jak wynika więc z powyższego SKO w [...] przez prawie dwa lata nie dokonywało żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] uzasadniało ten brak działania "ogromnym wpływem spraw do Kolegium". Duży wpływ spraw do Kolegium, w ocenie składu Sądu orzekającego w sprawie, nie może usprawiedliwiać podjęcia dopiero po dwóch latach od złożenia przez skarżącą wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. czynności procesowych przez organ administracji publicznej w celu rozpatrzenia i załatwienia sprawy. Zauważenia także wymaga, że SKO w [...] przez te prawie dwa lata nie informowało spółki o przyczynach nierozpatrywania wniosku, do czego było obowiązane przepisem art. 36 k.p.a. Niewątpliwie więc bezczynność organu miała charakter naruszenia prawa i to rażącego. Oceny tej nie mogą zmienić powoływane przez organ okoliczności takie jak ilość spraw rozpoznawanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Z postanowienia wydanego w dniu [...] października 2014 r. nie wynika, by organ administracji od dnia wydania postanowienia w dniu [...] października 2012 r. dokonywał jakichkolwiek dodatkowych ustaleń lub by przeprowadzała jakiekolwiek dodatkowe postępowania wyjaśniające uzasadniające tak długi czas braku procedowania w sprawie. Potwierdzeniem tego jest niemalże tożsama treść uzasadnienia postanowienia z dnia [...] października 2014 r. z treścią motywów zawartych w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. W takiej sytuacji uprawnionym staje się stwierdzenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie przez SKO w [...], z rażącym naruszeniem przepisów art. 35 k.p.a., jako że brak jest podstaw do uznania, iż wystąpiły przyczyny wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. Sąd stwierdzając przewlekłość postępowania organu administracji publicznej, która to przewlekłość postępowania wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. może ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisy grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie według Rocznika Statystycznego i Biuletynu Statystycznego z 2014 r. kształtowało się w roku 2013, a więc w roku poprzedzającym wydanie postanowienia z dnia [...] października 2014 r., w granicach 3763,97 - 3659,40 zł (przeciętne wynagrodzenie w przemyśle i przeciętne wynagrodzenie miesięczne brutto i świadczenia społeczne). W zakresie orzeczenia wysokości grzywny przez Sąd ustawodawca wprowadził art. 149 § 2 p.p.s.a. pewną swobodę określając jedynie w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a jej górną granicę. W ocenie Sądu, mając na względzie wyjątkowo długi czas przewlekłego prowadzenia postępowania przez SKO w [...], grzywna orzeczona w wysokości 6000 zł będzie odpowiadała stwierdzonemu naruszeniu i pomimo tego, że nie jest zbliżona do górnego jej wymiaru, powinna mieć dyscyplinujący wpływ na przyszłe działania organu administracji publicznej. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.