VI SAB/Wa 71/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. P., S. P. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wniosku o odblokowanie i wybudowanie zjazdu z drogi krajowej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 16 marca 2022 r. D. P. i S. P. (dalej: "Skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "Organ") w przedmiocie wniosku o odblokowanie i wybudowanie zjazdu z drogi krajowej. Z akt administracyjnych wynika, że Skarżący wnioskiem z 27 grudnia 2021 r. zwrócili się do GDDKiA o odblokowanie i wybudowanie zjazdu - wjazdu. Organ pismem z 4 stycznia 2022 r. udzielił Skarżącym informacji o braku podstaw do kierowania takiego wniosku, wskazując też drogę postępowania celem uzyskania decyzji o lokalizacji zjazdu. Następnie w odpowiedzi na złożone przez Skarżących ponaglenie, pismem z 21 lutego 2022 r. Organ wyjaśnił, że brak jest procedury, w której mogłaby zapaść decyzja o treści zgodnej z żądaniem Skarżących wobec treści art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; dalej: "Udp"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "Ppsa"). Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przytoczonych regulacji wynika, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi, którą można wnieść na określone w przepisach prawne formy działania organów administracji publicznej. W przepisach tych zaś wymieniono te prawne formy działania administracji publicznej, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Są to: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Przedstawione uwagi oznaczają, iż skarga na bezczynność organów administracji dopuszczalna może być tylko w tych przypadkach, w których organy te, stosownie do przepisów prawa zobowiązane będą do wydania decyzji lub określonych kategorii postanowień, bądź też innych aktów lub czynności, określonych w pkt 4 cytowanego przepisu, a z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w prawem przewidzianym terminie. Mając powyższe na uwadze, należało ocenić, czy z uwagi na treść żądania zawartego w piśmie z 27 grudnia 2021 r. "odblokowanie i wybudowanie zjazdu - wjazdu" GDDKiA, zobowiązany był wydać akt lub podjąć określoną czynność, której zaniechanie aktualizowałoby dopuszczalność skargi na bezczynność tego organu, w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa. Wskazać należy, że kwestia zjazdów z dróg publicznych jest uregulowana w ustawie o drogach publicznych przez prawo publiczne, jako zagadnienie publiczno-prawne. Art. 29 tej ustawy stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust 2). Zatem wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publiczno-prawne. Z przywołanych regulacji wynika, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odblokowania i wybudowania zjazdu – wjazdu, lecz tylko budowę zjazdu lub przebudowę istniejącego zjazdu. W tym stanie rzeczy należało się zgodzić z Organem, że takie żądanie Skarżących nie mogło zostać załatwione poprzez wydanie decyzji administracyjnej, albowiem jak wyżej wyjaśniono, zgodnie z art. 29 Udp budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Wskazać trzeba, że analizowane przepisy o drogach publicznych nie przewidują prowadzenia postępowania w sprawie odblokowania i wybudowania zjazdu – wjazdu z drogi krajowej. Należy zatem podkreślić, że przedstawione powyżej uwagi oznaczają, iż skarga na bezczynność organów administracji dopuszczalna może być tylko w tych przypadkach, w których organy te, stosownie do przepisów prawa zobowiązane są do wydania decyzji lub określonych kategorii postanowień, bądź też innych aktów lub czynności, określonych w pkt 4 cytowanego przepisu, a z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w prawem przewidzianym terminie. Jak wskazano powyżej z okoliczności sprawy wynika, że w zakresie żądania Skarżących brak jest przepisu prawa, z którego wynikałby powyższy obowiązek Organu odnoszący się do załatwienia konkretnej indywidualnej sprawy Skarżących. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że sprawa objęta przedmiotową skargą, nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.