VI SAB/Wa 72/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi G. w [...], Niemcy na bezczynność Ministra Środowiska w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Klimatu z 20 marca 2020 r. w przedmiocie zmiany koncesji nr [...] na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża Turów 1. stwierdza, że Minister Środowiska dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Środowiska miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz G. z siedzibą w [...], Niemcy kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 3 sierpnia 2020 r. Minister Klimatu zawiadomił Stowarzyszenie "(...)" w H., że jego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego samego organu z "(...)" marca 2020 r. w przedmiocie zmiany koncesji nr "(...)"na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża "(...)", wobec nieuzupełnienia braku formalnego, został – na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." – pozostawiony bez rozpatrzenia. Czynność tę podjęto w następujących okolicznościach sprawy. Skarżący 20 kwietnia 2020 r. złożył wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym z wniosku PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S. A. o zmianę koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża "(...)"". W dniu 3 czerwca 2020 r. wystosowano do skarżącego wezwanie, opatrzone numerem sprawy "(...)", do usunięcia braku wniosku, a polegającego na niezałączeniu oryginału pełnomocnictwa dla reprezentującego wnioskodawcę radcy prawnego. Kilka dni później, 27 kwietnia 2020 r. stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Klimatu z "(...)" marca 2020 r. w przedmiocie zmiany koncesji nr "(...)"na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża "(...)". W dniu 8 czerwca 2020 r. organ wezwał stowarzyszenie do uzupełnienia także tego wniosku, również w zakresie oryginału pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu. To wezwanie oznaczono innym numerem sprawy – "(...)". Oryginał pełnomocnictwa złożono do organu 16 czerwca 2020 r. wprawdzie dwukrotnie, ale w piśmie przewodnim skarżący wskazał, że dotyczą one znaku tej samej sprawy – "(...)". Obydwa dokumenty obejmowały upoważnienie dla radcy prawnego do działania w imieniu stowarzyszenia w sprawie zmiany koncesji nr "(...)"na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża "(...)". W dniu 17 sierpnia 2020 r. stowarzyszenie wystosowało do organu ponaglenie, które Minister Klimatu 28 sierpnia 2020 r. uznał za nieuzasadnione. Organ przyjął, że skoro skarżący nie wpisał prawidłowego numeru sprawy do pisma stanowiącego odpowiedź na brak formalny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to znaczy że brak formalny tego żądania nie został uzupełniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez brak zastosowania, w sytuacji gdy sprawa była na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie na etapie rozpatrzenia w pierwszej instancji – niezasadny zarzut Zarzucono nadto naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez rozłączne rozpatrywanie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, art. 12 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez uznanie, że braki wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały uzupełnione. Strona wniosła o stwierdzenie bezczynności organu i tego, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni i wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu wniósł o jej oddalenie, przywołując argumenty merytoryczne na okoliczność niezasadności żądania dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ dopuścił się bezczynności, która nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa. Wadliwie bowiem doszło do pozostawienia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy bez rozpatrzenia pomimo braku do tego podstaw. Tym samym organ dopuścił się niezałatwienia wniosku o ponowne załatwienie sprawy w terminie wyznaczonym przez art. 35 § 3 k.p.a., wyczerpując znamiona bezczynności. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przed Ministrem Klimatu toczyło się tylko jedno postępowanie – w sprawie zmiany decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji. Zgłoszenie przez stowarzyszenie żądania dopuszczenia do udziału w tym procesie nie mogło wygenerować nowej sprawy indywidualnej, której przedmiotem byłoby wydanie kolejnego rozstrzygnięcia o materialnych prawach lub obowiązkach stron. Obligowało jedynie do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze incydentalnym, w ramach pozostającego już w toku postępowania. Nie można zatem było w tym przypadku prowadzić odrębnych postępowań jurysdykcyjnych, a w konsekwencji – dwukrotnie żądać od pełnomocnika strony złożenia pełnomocnictwa. Wystąpienie przez organizację społeczną z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w procesie wymagało rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, bowiem od oceny tego żądania zależało to, czy skarżący uzyskałby legitymację do zaskarżenia decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji. W zależności od wyniku tego postępowania wpadkowego, należało albo nadać bieg wnioskowi o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo – stwierdzić jego niedopuszczalność, na podstawie art. 134 k.p.a. Bezspornym jest to, że braki formalne wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, w zakresie brakującego oryginału pełnomocnictwa uzupełniono 16 czerwca 2020 r., a zakres pełnomocnictwa to nie był wyłączony, jeżeli chodzi o złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego dodatkowe wezwanie strony do złożenia pełnomocnictwa było nieuprawnione. W konsekwencji nie można było pozostawić wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez rozpoznania. Na marginesie zauważyć należy, że wywodzenie wobec skarżącego z faktu opatrzenia nieprawidłowym "numerem sprawy" pisma przewodniego negatywnych skutków procesowych stanowi naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. Przepisy procesowe nie wymagają bowiem od strony sygnowania pism kierowanych do organu jakimikolwiek numerami. Kwestia ta jednak ma znaczenie poboczne, bowiem już samo wezwanie do usunięcia braku formalnego podania – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było bezzasadne. Zwłoka w nadaniu biegu temu wnioskowi związana była immanentnie z nierozpoznaniem żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Natomiast niezasadnie strona skarżąca podnosi, że w przypadku nieusunięcia braków podania, którym jest przecież także pismo zawierające środek odwoławczy stosować należy przepis art. 134 k.p.a., nie zaś art. 64 § 2 k.p.a. Instytucja pozostawienia podania bez rozpatrzenia dotyczy przecież wszystkich podań w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej (zob. na ten temat wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 978/07, LEX nr 516020, z 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1878/13, LEX nr 1766175, z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2792/13, LEX nr 1794892, z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1049/14, LEX nr 2032671). Pomimo złożenia przez skarżącego ponaglenia organ ani sprawy nie załatwił, ani nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., rezygnując z wyznaczenia nowego terminu jej załatwienia. Konsekwencje tego zaniechania były w tej sprawie poważne. Wiązały się bowiem z ograniczeniem realizacji przez organizację społeczną jednego z podstawowych praw procesowych – do skutecznego zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji. Pojemne znaczeniowo pojęcie rażącego naruszenia prawa daje się zredukować do kilku kategorii przypadków. Współcześnie (bo ocena tej kategorii naruszenia prawa podlegała przez lata dynamicznej wykładni) w orzecznictwie i nauce podkreśla się to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy spełnione zostały, zasadniczo kumulatywnie ujmowane przesłanki, o jest oczywiste naruszenie przepisu, którego znaczenie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a ponadto skutkiem naruszenia jest powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. np. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, LEX 1145109, M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2020, komentarz do art. 156, teza C.8). W przypadku aktów stosowania prawa z oczywistością naruszenia mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi "rzucająca się w oczy" rozbieżność pomiędzy treścią decyzji a jej hipotetyczną treścią – wzorcem wynikającym z prawidłowego zastosowania adekwatnych w danej sprawie przepisów. Dlatego – co do zasady – rażące naruszenie dotyczyć może przepisów jednoznacznych, nienasuwających wątpliwości interpretacyjnych, niepozostawiających pola do niejednorodnych wyników wykładni. Z kolei sprzeczność z praworządnym porządkiem prawnym oznacza tyle, że skutki niewydania aktu okazują się uchybiać podstawowym wartościom podlegającym ochronie we współczesnym demokratycznym państwie prawnym, takim jak zdrowie, życie ludzkie, środowisko naturalne i inne. Kojarzyć je można w szczególności z tymi, które stanowią przedmiot regulacji konstytucyjnej czy unijnej na poziomie traktatowym. Klauzula ta rzecz jasna nie może mieć stałej treści i wypełnić ją można dopiero po analizie konkretnego przypadku. W odniesieniu do bezczynności o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoce w rozstrzygnięciu sprawy towarzyszy wskazana jawna, niewątpliwa sprzeczność z klarownie określonym obowiązkiem organu, lekceważeniem obowiązków ustawowych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18, LEX nr 2687200). W rozpoznawanej sprawie doszło do uchybienia wyraźnych, jednoznacznych w swym brzmieniu art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Weryfikacja tego, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez stowarzyszenie jest dopuszczalny i podjęcie stosownych decyzji procesowych, w tym ewentualnie uruchomienie postępowania odwoławczego w tej sprawie nie nastąpiły. Stan ten był wynikiem bezprawnego zaniechania organu w wywiązaniu się z podstawowych obowiązków procesowych. Wadliwe pozostawienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i bezprawnego tym samym wstrzymanie procesu miało charakter nie tylko długotrwały, ale wywarło wpływ na możność realizacji przez skarżącego podstawowych praw procesowych. Dlatego Sąd przyjął, że bezczynność organu miała charakter rażący. Sąd oddalił skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, bowiem to czy takowa będzie mogła zapaść w postępowaniu uruchomionym przez wnioskiem stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy zależeć będzie od ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii wstępnej – wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Dopiero prawomocne przesądzenie tego żądania otworzyć może drogę do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Nie można zakończyć postępowania odwoławczego dopóty, dopóki wskazana kwestia wpadkowa nie zostanie rozpoznana. W innym przypadku przewidziane w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawnienie organizacji społecznej okazałoby się iluzoryczne. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 38/13, LEX nr 1321496. Oddalono także żądanie o nałożenie na organ grzywny z tego powodu, że postanowienie z wniosku o dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu zostało już wydane. Ma ono charakter odmowny, ale nie nosi przymiotu prawomocności. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że postanowienie to zostało zaskarżone najpierw w administracyjnym toku instancji, a następnie – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrok w tej sprawie jeszcze nie zapadł. Dyscyplinowanie organu grzywną byłoby w tym przypadku zbędne, bo w pierwszej kolejności należy przesądzić o statusie procesowym skarżącego. Zastosowanie tego środka wyłącznie jako represji nie byłoby uzasadnione samoistnie okresem trwania organu w bezczynności. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 988/20, LEX nr 3144312, zgodnie z którym korzystanie z możliwości orzeczenia grzywny w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność winno następować rozważnie, w szczególnie drastycznych sytuacjach naruszenia prawa jednostki do załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 265), na które złożyły się: 100 złotych tytułem wpisu sądowego, 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym.