VI SAB/Wa 8/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie opłaty za udzielenie licencji przewozowej oddala skargę Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. M. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą T., zwany dalej "skarżącym", zwrócił się do Ministra Infrastruktury o ponowne wyliczenie wysokości opłaty od wniosku o udzielenie licencji, objętej rachunkiem korygującym nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. W piśmie z dnia [...] września 2004 r. Ministerstwo Infrastruktury Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego dokonało szczegółowej specyfikacji wyliczenia. Według przeprowadzonych w tym piśmie wyliczeń skarżący jest dłużny kwotę 457,40 zł. Został wezwany do jej zapłaty. W piśmie z dnia [...] października 2004 r. skarżący wezwał Ministra Infrastruktury o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie pod rygorem złożenia skargi na bezczynność organu. Wobec odmowy wydania decyzji skarżący złożył skargę na bezczynność do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej odrzucenie lub oddalenie, Minister Transportu i Budownictwa (następca prawny Ministra Infrastruktury) zakwestionował stanowisko skarżącego jakoby omawiana sprawa miała charakter sprawy administracyjnej. Wskazał, iż pomiędzy skarżącym a stroną przeciwną toczy się sprawa cywilna, której przedmiotem jest zwrot nadpłaty za udzielone licencje. Rachunek korygujący był wystawiony w związku z tym postępowaniem i częściowo uwzględniał roszczenia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Kontrolując działania organu pod kątem powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zachowanie organu, oceniane pod kątem zarzucanej bezczynności, nie narusza prawa (art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej ppsa). Sąd administracyjny, stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt. 1-4 art. 3 § 2 ppsa. Innymi słowy, skarga na bezczynność wchodziłaby w grę w sytuacji, gdyby ustalanie wysokości opłat licencyjnych następowało w drodze decyzji lub postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa) albo działanie organu administracji publicznej w omawianym przedmiocie miało charakter czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Zdaniem Sądu wyżej wymienione sytuacje nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt V SA 1241/01, "Biuletyn Skarbowy" 2002/5/31, stwierdził, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy forma taka wynika z przepisów prawa materialnego. W świetle poglądów wyrażanych w orzecznictwie i piśmiennictwie z decyzją wydaną bez podstawy prawnej mamy do czynienia w przypadku, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (vide: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 725; tak również: M. Jaśkowska /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Zakamycze, 2000; tak również m.in. /w:/ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, m.in. gdy obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym, albo też egzekucja będzie zbędna, gdy prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, gdy brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę do załatwienia sprawy w drodze decyzji, czy też gdy decyzja została wydana w sferze stosunków cywilno-prawnych nie podlegających orzecznictwu administracyjnemu, gdy wydanie decyzji oparte zostało na przepisach prawnych odnoszących się do zupełnie odmiennych stanów faktycznych, albo gdy decyzja oparta została na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał (vide: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", s. 724; tak również NSA w Warszawie m.in. /w:/ wyroku z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 556/00 oraz wyroku z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 275/00). W ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 Nr 204, poz. 2088 ze zm.), co wymaga podkreślenia, brak jest przepisu prawa, który przewidywałby wydanie przez organ administracji publicznej decyzji dotyczącej materii, o której mowa w piśmie skarżącego z dnia [...] października 2004 r., czego domagał się skarżący, pod rygorem wniesienia skargi na bezczynność. Zasadnie więc organ administracji publicznej nie uwzględnił omawianego żądania skarżącego. Na marginesie sprawy, gdyż nie było to żądaniem skarżącego, sprawa również nie kwalifikowałaby się do jej rozpoznania pod kątem bezczynności organu, na tzw. czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Rozbieżności pomiędzy organem administracji publicznej a stroną w zakresie rozliczenia opłat licencyjnych nie należą bowiem do sfery uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Natomiast mamy tutaj do czynienia ze sprawą cywilną, podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny. Zresztą, taki spór toczył się między stronami. Skoro organ administracji publicznej nie dopuścił się bezczynności, skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).