VI SAB/Wa 80/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Z. P. na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Krajową Radę Biegłych Rewidentów do rozpoznania odwołania Z. P. z dnia [...] września 2007 r. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia akt organowi; 2. zasądza od Krajowej Rady Biegłych Rewidentów na rzecz Z. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Z. P. wniósł skargę na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów polegającą na nierozpoznaniu jego odwołania od decyzji Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], w przedmiocie odmowy ponownego wpisu do rejestru biegłych rewidentów, wniesionego dnia [...] września 2007 r. Do wniesienia tej skargi doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2004 r. Z. P. wystąpił do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów o ponowny wpis do rejestru biegłych rewidentów. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Krajowa Rada Biegłych Rewidentów odmówiła ponownego wpisu do rejestru biegłych rewidentów. Odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] wniósł Z. P. [...] maja 2005 r. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Krajowa Rada Biegłych Rewidentów utrzymała w mocy swoją pierwszą decyzję (z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...]). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł na tę decyzję Z. P.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. sygn. akt. VI SA/WA 32/06 WSA skargę tę odrzucił z powodu nieuiszczenia w terminie wpisu sądowego. Postanowienie to nie zostało zaskarżone i jest prawomocne. W związku z komunikatem Ministra Finansów informującym, że organem II instancji właściwym do rozpoznawania odwołań od decyzji Krajowej Rady Biegłych Rewidentów jest Minister Finansów, Z. P. wniósł po raz drugi odwołanie od decyzji Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]. Odwołanie to Minister Finansów przekazał Krajowej Radzie Biegłych Rewidentów, jako organowi za pośrednictwem którego powinno być wniesione odwołanie do Ministra Finansów od decyzji Krajowej Rady. Minister Finansów wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Rady z dnia [...] października 2005 r. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Minister Finansów stwierdził nieważność decyzji Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. Następnie Minister rozpoznał odwołanie Z. P. (wniesione po raz drugi dnia [...] sierpnia 2006 r.) od decyzji Krajowej Rady z dnia [...] kwietnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Minister Finansów po rozpoznaniu odwołania Z. P. od decyzji Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] o odmowie ponownego wpisu do rejestru biegłych rewidentów, utrzymał w mocy tę decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł na tę decyzję Z. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt. VI SA/Wa 535/07 stwierdził nieważność decyzji Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] (utrzymującej w mocy decyzję Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów nr [...] z dnia [...] października 2006 r. (stwierdzającej nieważność decyzji Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia z dnia [...] października 2005 r. nr [...]). WSA wyjaśnił, że organem właściwym rzeczowo do rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od orzeczeń Krajowej Rady Biegłych Rewidentów jest Krajowa Rada Biegłych Rewidentów, a nie Minister Finansów. Skarga kasacyjna od tego wyroku, wniesiona przez Ministra Finansów, została oddalona przez NSA wyrokiem dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 442/07. Jeszcze przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej Z. P. dnia [...] września 2007 r. wniósł (po raz trzeci) do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów odwołanie od decyzji Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] kwietnia 2005 r. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów przekazała to odwołanie Ministrowi Finansów, gdyż wyrok WSA kwestionujący właściwość rzeczową Ministra był jeszcze nieprawomocny. Po wyroku NSA Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. przekazał odwołanie Z. P. (od decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r.), zgodnie z właściwością, Krajowej Radzie Biegłych Rewidentów i pouczył Z. P. o możliwości wniesienia skargi do WSA na decyzję Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] października 2005 r. Z. P. pismem z dnia [...] marca 2008 r. zażądał od Krajowej Rady Biegłych Rewidentów rozpoznania jego odwołania z dnia [...] września 2007 r. (od decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r.). Krajowa Rada Biegłych Rewidentów pismem z dnia [...] maja 2008 r. wyjaśniła Z. P., że nie może rozpoznać jego odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. gdyż sprawa zakończyła się już wydaniem decyzji II instancji z dnia [...] października 2005 r., a na tę decyzję może zostać wniesiona skarga do WSA. Z. P. pismami z dnia [...] maja 2008 r. i [...] maja 2008 r. ponownie zażądał rozpatrzenia przez Krajową Radę jego odwołania z dnia [...] września 2007 r. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. Krajowa Rada przekazała całość akt do WSA, wraz z odwołaniem z dnia [...] września 2007 r., a WSA zwrócił te akta Krajowej Radzie, z uwagi na brak skargi. Skargę na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w rozpoznaniu jego odwołania z dnia [...] września 2007 r. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. wniósł Z. P.. Podniósł, że jego odwołanie nie zostało dotychczas rozpoznane, a w obrocie prawnym pozostała tylko decyzja Krajowej Rady z dnia [...] kwietnia 2005 r. (I instancji), zaś decyzja Krajowej Rady z dnia [...] października 2005 r. (II instancji) została podjęta w poprzednim obrocie prawnym, który został już zamknięty. Decyzja ta (II instancji) została uchylona przez Ministra Finansów decyzją z dnia [...] października 2006 r. i skoro Minister Finansów nie przywrócił jej ważności, to "nie nosi ona za sobą skutków prawnych". W odpowiedzi na skargę na bezczynność Krajowa Rada Biegłych Rewidentów wniosła o jej oddalenie i wyjaśniła, że nie jest bezczynna, ponieważ prowadziła korespondencję ze skarżącym i podejmowała wszelkie działania, a stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów powoduje, że decyzja Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, która jest decyzją II instancji, jest prawomocna i podlega wykonaniu, tym bardziej, że skarga do WSA na tę decyzję została przez WSA odrzucona dnia 8 maja 2006 r. Krajowa Rada wykazała maksimum dobrej woli w rozpoznaniu sprawy Z. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji i postanowień administracyjnych pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosując przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a., Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i orzeka w granicach danej sprawy. Kontrola sądowa zgodnie z art. 3 § 2 p. 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 p. 1-4 p.p.s.a. Zatem, niewydanie decyzji lub postanowienia, co do zasady, podlega kontroli sądowej pod kątem bezczynności organu. Przystępując do badania skargi Sąd rozważył najpierw, czy wyczerpana została obowiązkowa procedura poprzedzająca wniesienie skargi na bezczynność przewidziana art. 37 k.p.a. W tej kwestii wskazać należy, że obowiązek wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie nie dotyczy organów, nad którymi nie ma organów wyższego stopnia. Taka właśnie sytuacja zachodzi, gdy chodzi o Krajową Radę Biegłych Rewidentów. Zgodnie z zasadą autokontroli działania organu i zgodnie z zasadą pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego, skargę powinno poprzedzać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem skargę na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów powinno poprzedzać zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. skierowane do niej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - rozpoznania odwołania. Należy uznać, że pisma skarżącego z dnia [...] maja 2008 r. i [...] maja 2008 r. spełniają wymogi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z ich treści wynika bez wątpliwości, że skarżący domaga się od organu podjęcia czynności rozpoznania jego odwołania. Warunek formalny do wniesienia skargi na bezczynność należy zatem uznać za spełniony. Uznając dopuszczalność kontroli sądowej w sprawie objętej skargą, Sąd stwierdził naruszenia prawa polegające na bezczynności organu, skarga jest więc uzasadniona. Badając merytoryczną zasadność skargi na bezczynność organu Sąd zważył, że zasadniczo bezczynnością jest niezałatwienie sprawy w przewidzianej prawem formie, w terminach przewidzianych w k.p.a. Jak wynika z przedstawionego wyżej stanu faktycznego do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów wpłynęło, wniesione po raz trzeci, odwołanie od decyzji Krajowej Rady z dnia [...] kwietnia 2005 r. Zaznaczyć należy, że sprawa ponownego wpisu Z. P. do rejestru biegłych rewidentów, po rozpoznaniu pierwszego odwołania skarżącego z dnia [...] maja 2005 r./ od decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., została rozpatrzona przez Krajową Radę ponownie i wydana została decyzja z dnia [...] października 2005 r. Przypomnieć należy, że Minister Finansów decyzją z dnia [...] października 2006 r. stwierdził nieważność decyzji /z dnia [...] października 2005 r./. Z kolei WSA stwierdził nieważność decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 2006 r. /o unieważnieniu decyzji z dnia [...] października 2005 r./. Po prawomocnym stwierdzeniu przez WSA nieważności decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej nieważność decyzji Krajowej Rady z dnia [...] października 2005 r., decyzja ta (z dnia [...] października 2005 r.) pozostaje w obrocie prawnym, jako z niego nieusunięta. Sprawa ponownego wpisu Z. P. do rejestru biegłych rewidentów została zatem rozpoznana przez organ dwukrotnie. Skarga na drugą decyzję (z dnia [...] października 2005 r.) została prawomocnie odrzucona przez WSA. Przywołane wyżej okoliczności nie zmieniają faktu, że w sytuacji, gdy do organu wpływa pismo, określone jako odwołanie od konkretnej decyzji (z dnia [...] kwietnia 2005 r.), organ jest zobowiązany odwołanie to rozpoznać i postąpić z nim w sposób przewidziany przepisami kpa. Nie wystarczy przesłanie stronie wyjaśnień, dlaczego zdaniem organu nie służy jej odwołanie, bowiem kpa takiej formy rozpoznania odwołania nie przewiduje. Wniesione przez stronę odwołanie podlega najpierw kontroli pod względem dopuszczalności i terminowości wniesienia, a dopiero w razie stwierdzenia, że wymogi te są spełnione (zachowany termin wniesienia odwołania, środek zaskarżenia jest prawnie dopuszczalny), odwołanie może być rozpoznane merytorycznie. Jeżeli wskazane wymogi formalne nie są spełnione, organ zgodnie z art. 134 kpa stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. Żadnej z omawianych kwestii Sąd nie bada w postępowaniu toczącym się ze skargi na bezczynność organu. W świetle treści art. 149 p.p.s.a. wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności /por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005 s. 342/, toteż Sąd nie wskazuje jakie rozstrzygnie ma być podjęte, a jedynie wskazuje, że stosowne rozstrzygnięcie musi zostać podjęte. W sprawie niniejszej odwołanie strony z dnia [...] września 2007 r. wniesione przez nią od decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. dotychczas nie zostało przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów rozpoznane zgodnie z uregulowaniami kpa, zatem skarga na bezczynność jest uzasadniona. Uwzględniając skargę Sąd nakazał rozpoznanie wniesionego odwołania w zgodzie z powołanymi wyżej przepisami prawa procesowego. Zważywszy powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 210 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 18 ust.1 p. 1 lit.c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163 z 2002 r. poz. 1348 z późn. zmianami) i zasądził kwotę 357,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na sumę tę składa się kwota 100,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz kwota 240,00 zł tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata oraz kwota 17,00 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.