VI SAB/Wa 94/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] w zakresie wydania zgody na sprzedaż napojów alkoholowych p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę - Pismem z dnia 19 listopada 2015 r., potwierdzonym następnie pismem z dnia 24 marca 2016 r. (przedłożonym w związku z wezwaniem Sądu do usunięcia istotnych braków formalnych skargi), T. K.(dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] (dalej także: "ZGN w [...]") w przedmiocie postępowania tej jednostki w zakresie wyrażenia zgody na wydanie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu oznaczonym nr U-1 mieszczącym się przy ul. [...] w [...]. Wraz ze skargą strona skarżąca załączyła kserokopie podania o wszczęcie postępowania, wniosek o wydanie dokumentacji, zażalenie na przewlekłość postępowania, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W skardze strona podniosła zarzuty naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] - Administracji Nieruchomości nr 5 do wykonania odpowiedniej czynności administracyjnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, a także o zobowiązanie ZGN w [...] - Administracji Nieruchomości nr 5 do ukarania dyscyplinarnego pracownika L.K. winnego niezałatwienia sprawy w terminie, z wpisem do akt. Ponadto, powołując się na przepis art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skarżący wniósł o orzeczenie przez Sąd, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący odwołał się do treści zawartej w załączonym "Piśmie nr 22 /Psa/". Zarządzeniem z dnia 29 kwietnia 2016 r. skarżący został wezwany - pod rygorem przyjęcia przez Sąd, że jego skarga ogranicza się do jej osnowy - do wyjaśnienia treści uzasadnienia skargi, albowiem w pliku nadesłanym przez skarżącego do Sądu nie ma załącznika w postaci "Pisma nr 22". Powyższe wezwanie zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 21 marca 2016 r., lecz skarżący na powyższe wezwanie Sądu nie odpowiedział. W odpowiedzi na skargę Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] , reprezentowany przez Dyrektora, wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę ZGN w [...] wskazał, że skarga jest niedopuszczalna, albowiem w sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, zaś Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] nie jest organem administracji, który rozpoznaje sprawy administracyjne i wydaje rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach. Podmiot ten wyjaśnił, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami jest zakładem budżetowym administrującym w zakresie zwykłego zarządu lokalami położonymi na terenie [...] . Jednocześnie, ZGN w [...] uznał, że sprawa nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, albowiem do spornego postępowania nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podmiot ten wskazał ponadto, że z załączonej korespondencji wynika, iż ZGN w [...] każdorazowo odpowiadał na pisma skarżącego. Należy zauważyć, że z przesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że skarżący, jako najemca komunalnego lokalu użytkowego nr U-1 położonego w [...] przy ul. [...] , pismem z dnia 3 września 2015 r. wystąpił do ZGN w [...] , jako podmiotu zarządzającego owym lokalem użytkowym, o udzielenie pozwolenia na sprzedaż w owym lokalu napojów alkoholowych w pełnym zakresie. Pismem z dnia 14 września 2015 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] , powołując się na przepis art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), poinformował skarżącego, że wyraża zgodę na sprzedaż w lokalu użytkowym nr U-1, położonym w [...] przy ul. [...], alkoholu w pełnym zakresie. Jednocześnie, ZGN w [...] wskazał, że budynek mieszczący się przy ul. [...] w [...] zarządzany jest przez Wspólnotę Mieszkaniową. Zakład poinformował skarżącego o konieczności uzyskania stosownej zgody Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Ponadto, ZGN w [...] poinformował stronę skarżącą, że wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy skierować do Wydziału Działalności Gospodarczej i Zezwoleń w [...] . Następnie, jak wynika z przedłożonych akt sprawy, w dniu 8 października 2015 r. skarżący złożył "zażalenie" na powyższe pismo ZGN w [...] z dnia 14 września 2015 r., nie zgadzając się z zawartą w jego uzasadnieniu informacją o konieczności uzyskania przez skarżącego, jako najemcę komunalnego lokalu użytkowego, dodatkowej zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Skarżący w treści pisma wskazał, że w jego ocenie, z takim wnioskiem o wyrażenie wspomnianej zgody Wspólnoty Mieszkaniowej winien wystąpić ZGN w [...] , jako wynajmujący, który musi spełniać wszelkie warunki konieczne do uzyskania spornej zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. W konsekwencji, skarżący wniósł o przekazania mu przez ZGN w [...] zgody Wspólnoty Mieszkaniowej zarządzającej budynkiem, w którym mieści się zajmowany przez niego komunalny lokal użytkowy. Ustosunkowując się do powyższego pisma skarżącego z dnia 8 października 2015 r., ZGN w [...] w piśmie z dnia 22 października 2015 r. poinformował stronę skarżącą o braku podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia zażalenia skarżącego. Jednocześnie, ZGN w [...] poinformował skarżącego, że jednym z warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu w wynajmowanym przez skarżącego lokalu jest uzyskanie pisemnej zgody Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, jako właściciela budynku przy ul. [...] w [...], co wynika z przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponadto, należy zauważyć, iż z przesłanych do Sądu akt sprawy wynika również, że uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nie wyraziła zgody na sprzedaż alkoholu w użytkowanym przez skarżącego lokalu użytkowym nr U-1. Ze wspomnianych akt sprawy wynika ponadto, że skarżący w piśmie z dnia 8 października 2015 r. wystąpił do ZGN w [...] o podjęcie stosownych czynności mających na celu zaskarżenie ww. uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] . Skarżący zarzucił w uzasadnieniu tego wniosku, że Wspólnota Mieszkaniowa, podejmując sporną uchwałę, dopuściła się naruszenia przepisów prawa, naruszając przy tym interes skarżącego, jako najemcy lokalu użytkowego nr U-1 usytuowanego w [...] przy ul. [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa należy do drogi sądowej, a więc czy mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności obowiązany był zbadać, czy przedmiot skargi w ogóle należy do właściwości sądów administracyjnych. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności organów administracji publicznej. Wyraźne określone w Konstytucji RP granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustaw reformujących sądownictwo administracyjne, a więc ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."), jak również ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Z powyższego wynika zatem, że skarga na bezczynność, czy też przewlekłość organu administracji publicznej, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W sprawie niniejszej skarga dotyczy bezczynność Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] w przedmiocie postępowania tej jednostki w zakresie wyrażenia zgody na wydanie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w komunalnym lokalu użytkowym oznaczonym nr U-1 mieszczącym się przy ul. [...] w [...] i jej celem jest zobowiązanie ZGN w [...] do wykonania odpowiedniej czynności administracyjnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, a także o zobowiązanie ZGN w [...] - Administracji Nieruchomości nr 5 do ukarania dyscyplinarnego pracownika L.K. winnego niezałatwienia sprawy w terminie, z wpisem do akt. Zdaniem Sądu, należy zauważyć - jak słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę ZGN w [...] - że w sprawie objętej przedmiotem skargi nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] nie jest organem administracji publicznej, który działając w imieniu [...], czy też w imieniu Prezydenta [...] rozpoznaje sprawy administracyjne i wydaje rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach dotyczących udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Podmiot ten, jak słusznie wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, stanowi zakład budżetowy administrujący w zakresie zwykłego zarządu lokalami komunalnymi położonymi na terenie [...] . Jednocześnie, uznać należy, zgadzając się w tym zakresie ze stanowiskiem ZGN w [...] , że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia 3 września 2015 r. o wyrażenia zgody na sprzedaż alkoholu w pełnym zakresie w lokalu użytkowanym zajmowanym przez stronę skarżącą nie jest rozpatrywana w ramach postepowania administracyjnego, do którego miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, działanie ZGN w [...] , czy też brak podejmowania działania przez tą jednostkę organizacyjną w ramach owego postępowania nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdyż ZGN w [...] w ramach owego postępowania (a więc w zakresie wyrażenia zgody na sprzedaż alkoholu w pełnym zakresie w lokalu użytkowym U-1 przy ul. [...] w [...]) nie wykonuje funkcji organu administracji publicznej i nie podejmuje rozstrzygnięć o charakterze decyzji administracyjnych, czy też innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Należy zauważyć, że uzyskanie zezwolenia Prezydenta [...] na sprzedaż napojów alkoholowych, wydawanego na podstawie stosownych regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stanowi zupełnie inną czynność, aniżeli uzyskanie zgody Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] (którą to zgodę zakład ten wyraził zresztą w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 14 września 2015 r.), czy też uzyskanie stosownej zgody na sprzedaż napojów alkoholowych wyrażonej przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. Ze skargi wynika, że po podjęciu przez Wspólnotę Mieszkaniową uchwały nr 6/2015 z dnia 22 kwietnia 2014 r., na mocy której wspólnota ta nie wyraziła zgody na sprzedaż alkoholu w zajmowanym przez skarżącego lokalu użytkowym, skarżący podjął czynności mające na celu zobowiązanie Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] do przedsięwzięcia wszelkich możliwych kroków mających na celu wyrażenie przedmiotowej zgody przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] . W konsekwencji, z uwagi na nieosiągnięcie zamierzonego celu, skarżący zarzuca bezczynność Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych, pomimo, że jednostka ta wyraziła ową zgodę. Należy jednak wyraźnie wskazać, że sądy administracyjne działają wyłącznie w granicach określonych w powołanych wyżej przepisach art. 3, art. 4, oraz art. 5 p.p.s.a. określających ich właściwość rzeczową (kognicję). Pod pojęciem sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w przepisie art. 3 p.p.s.a. oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. W szczególności nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie należą do zakresu działalności administracji publicznej. Przez działalność administracji publicznej rozumie się realizację przez organy administracji publicznej zwierzchniej władzy (imperium) przysługującej państwu, której ścisłe granice wyznaczone są przez odpowiednie regulacje prawne. Przepis art. 58 § 1 pkt 1 wskazując wyraźnie na przesłanki odrzucenia skargi, stanowi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, skoro czynności podejmowane przez Zakład Gospodarowania Nieruchomości w [...] w ramach postępowania dotyczącego wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu użytkowym nie mieszczą się w zakresie aktów i czynności, o których mowa w powołanych wyżej przepisach prawa, w tym w szczególności w art. 3 p.p.s.a., należy uznać, iż nie sposób mówić o bezczynności ZGN w [...] w podejmowaniu czynności, których domagał się skarżący. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami nie wydaje zgody na sprzedaż alkoholu, jako organ administracji publicznej, lecz działa w tym zakresie wyłącznie w charakterze zakładu budżetowego administrującego, w zakresie zwykłego zarządu, lokalami komunalnymi położonymi na terenie [...] , a zatem w tym zakresie jego działalność nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji, Sąd uznał, że skarga T. K. na bezczynność ZGN w [...] jest niedopuszczalna, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a - orzekł, jak sentencji postanowienia.