VI SAB/Wa 99/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Krajowej Rady Doradców Podatkowych w przedmiocie rozpoznaniu wniosków o umorzenie zaległych składek członkowskich oraz zwolnienie z obowiązku ich opłacania postanawia odrzucić skargę A. K. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Doradców Podatkowych w przedmiocie rozpoznaniu wniosków o umorzenie zaległych składek członkowskich oraz zwolnienie z obowiązku ich opłacania. Krajowa Rada Doradców Podatkowych w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. - dalej "p.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie skutkowałoby bowiem nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W myśl art. 1 p.p.s.a., przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których ww. przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Tym samym podstawowe kryterium wyznaczające zakres dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, w tym skargi na bezczynność, akt lub czynność, stanowią zatem działania przypisane "administracji publicznej". Pod pojęciem "administracja publiczna" należy ogólnie rozumieć administrację wykonywaną przez państwo i inne związki publiczno-prawne, w tym samorząd terytorialny i zawodowy, w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych i realizacji celów o charakterze publicznym. Jak przyjmuje się w doktrynie, przez administrację publiczną o której stanowi art. 1 tej ustawy, należy rozumieć działalność organów państwowych, w tym rządowych, a także organów samorządu terytorialnego oraz innych organów i instytucji, mającą na celu realizację powierzonych im zadań publicznych (J. Lang, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 15-16) w formach wskazanych w art. 3 p.p.s.a. (J. Drachal, P. Gołaszewski, J. Jagielski [w:] r. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s.11). Samorząd zawodowy, mieszczący się we wskazanej wyżej grupie "innych organów i instytucji", to grupa obywateli zorganizowana wedle kategorii interesów zawodowych określonej grupy i potrzeby ochrony tych interesów (patrz: J. Boć [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna; pod red. J. Bocia; Kolonia Limited 2002). Wykonywanie zadań publicznych przez samorząd zawodowy odbywa się na zasadach określonych ustawą zasadniczą (art. 17 Konstytucji RP) oraz ustawą szczególną, a sprowadza się do samodzielności w zakresie organizacji, warunków i kontroli wykonywania zawodu. W ograniczonym, ściśle określonym ustawą zakresie, samorząd zawodowy wykonuje niejako za państwo część władztwa publicznego, które podlega nadzorowi właściwego organu administracji rządowej, a także w określonych sferach działania samorządu kontroli sądowej, w tym kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (patrz: M. Tabernacka, Zakres wykonywanych zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kolonia Limited 2007, str. 216 – 217). Nie oznacza to jednakże, iż każdy przejaw powierzonego samorządowi zawodowemu przez państwo władztwa podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ zakres kontroli sądowoadministracyjnej jest precyzyjnie wytyczony przepisem art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis ten informuje, że obok skarg poddanych właściwości sądów administracyjnych z mocy § 2 tego przepisu, które ustawodawca uznaje za typowe i zasadnicze dla wyznaczenia zakresu właściwości tych sądów, obowiązujące prawo przewiduje skargi nietypowe, rzadziej występujące i odbiegające swoją konstrukcją od skarg przewidzianych w § 2 tego przepisu (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s. 102). Ustawą szczególną, o której mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. jest ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz. U. 2011 r. Nr 41 poz. 213 ze zm. - dalej "u.d.p."), powołująca samorząd zawodowy doradców podatkowych oraz określająca zasady jego funkcjonowania jedynie w jednym, jasno określonym przypadku daje Krajowej Radzie Doradców Podatkowych normę kompetencyjną, upoważniającą do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego. Zgodnie z art. 13 ust 1. u.d.p. decyzje w sprawach wpisu na listę lub skreślenia z niej oraz o odmowie dopuszczenia do egzaminu są decyzjami administracyjnymi. W pozostałym zakresie Krajowa Rada Doradców Podatkowych wykonuje zadania na podstawie u.d.p., Statutu, uchwał Krajowego Zjazdu Doradców Podatkowych oraz swoich uchwał. Kwestię składek członkowskich została uregulowana w art. 36 pkt 3 u.d.p., który wskazuje obowiązek doradcy podatkowego polegający na regularnym opłacaniu składek członkowskich. Brak więc podstaw do określenia, podejmowanych przez Krajową Radę Doradców Podatkowych czynności i rozstrzygnięć z zakresu umorzenia zaległych składek członkowskich oraz zwolnienia z obowiązku ich opłacania, jako decyzje administracyjne. Szczególnie gdy ustawodawca nie dał Krajowej Radzie Doradców Podatkowych w tym zakresie jakiejkolwiek normy kompetencyjnej, upoważniającej jej do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawach dotyczących składek członkowskich oraz obowiązków doradców podatkowych. Oznacza to, że nie można uznać za decyzję administracyjną, czy też za akt lub czynność administracyjna o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. . 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., czynności podjętych przez Krajowa Radę Doradców Podatkowych w celu rozpatrzenia wniosków skarżącego o umorzenie składek członkowskich oraz zwolnienie z obowiązku opłacania składek członkowskich. Sąd pragnie podkreślić, że to do ustawodawcy należy wybór zarówno podmiotów realizujących cele i zadania publiczne, jak i prawnych form ich działania w tym zakresie. To ustawodawca decyduje o tym, czy określone zadania publiczne wykonywać mają klasyczne organy administracji publicznej przy wykorzystywaniu właściwych im władczych form działania, w szczególności decyzji administracyjnych, czy wykonywanie takich zadań ulokowane zostanie przez Państwo w innych jednostkach organizacyjnych poprzez zlecenie im wykonywania tych zadań oraz, czy te zlecone zadania mają one wykonywać w drodze stosowania władczych form działania, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych, czy w formach właściwych prawu prywatnemu. Jest to kwestia wyboru przez Państwo sposobu wykonywania określonych zadań publicznych, a więc sfera tworzenia prawa oraz zarządzania i administrowania. Wskazać również należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 (p. ONSAiWSA nr 4 z 2006 r. poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej, jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjno-prawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej. Wskazać należy, że prowadzenie postępowań w zakresie umorzenia składek członkowskich oraz zwolnienie z obowiązku opłacania składek członkowskich należy do zadań samorządu zawodowego doradców podatkowych. Skoro więc przedmiot skargi w niniejszej sprawie, nie jest objęty zakresem właściwości sądu administracyjnego określonej w cytowanym wyżej przepisie, nie podlega rozpoznaniu przez sąd, co powoduje że skargę należało odrzucić. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.