VI SO/Wa 10/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. o wymierzenie Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) p o s t a n a w i a: 1) wymierzyć Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu grzywnę w wysokości 500,00 (pięćset) złotych; 2) zasądzić od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 357,00 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 21 listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynął wniosek skarżącej spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w K., w którym strona skarżąca, reprezentowana przez adwokata, powołując się na normę prawną wyrażoną w przepisie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.") - wniosła o wymierzenie Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu grzywny w kwocie 15.000 (piętnaście tysięcy) złotych z tytułu niewykonania obowiązku przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi z dnia 2 października 2013 r. (doręczonej organowi w dniu 4 października 2013 r.) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] wraz z odpowiedzią na skargę oraz akt administracyjnych. Jednocześnie skarżaca spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadmninistracyjnego. Uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, skarżąca spółka zarzuciła Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu, że pomimo upływu ustawowego terminu 30 dni, o którym mowa w przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a., organ nie przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarówno skargi z dnia 2 października 2013 r. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] wydanej w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, jak również odpowiedzi na skargę oraz stosownych akt administracyjnych dotyczących tej sprawy. Ponadto strona skarżaca podkreśliła, że organ nie rozpoznał znajdującego się w treści skargi wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo, że wskazane przez stronę naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Skarżąca spółka wskazała przy tym, że nierozpoznanie wspomnianego wniosku o wstrzymanie wykonania spornej decyzji organu wywołuje konkretne szkody majątkowe, które narażają stronę skarżacą na straty i przyczyniają się do powstania ryzyka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a także ryzyka zwolnień zatrudnionych pracowników hurtowni farmacweutycznej. Skarżąca spółka załączyła do wniosku o wymierzenie grzywny zarówno odpis skargi z dnia 2 października 2013 r. (vide: k. 5 akt sądowych), jak również poświadczone za zgodność z oryginałem kopie: potwierdzenia nadania skargi (k. 19 akt sądowych), zwrotnego potwierdzenia doręczenia skargi organowi (4 października 2013 r. - k. 20 akt sądowych) oraz potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (k. 22 akt sądowych). Pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. WSA w Warszawie przesłał Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu odpis wniosku strony skarżacej o wymierzenie grzywny organowi, wzywając ten organ do zajęcia stanowiska w sprawie przedmiotowego wniosku w terminie 7 dni. Ustosunkowując się do wniosku strony skarżacej, Główny Inspektor Farmaceutyczny w piśmie z dnia 11 grudnia 2013 r. wyjaśnił, że przyczyną uchybienia terminu ustawowego, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., był błąd polegający na mylnym przyjęciu przez pracownika organu, że przy obliczaniu terminu 30 dni uwzględnia się wyłącznie dni pracujące, nie zaś dni kalendarzowe. W konsekwencji organ wskazał, że pracownik mylnie przyjął, że ostatnim dniem do złożenia odpowiedzi na skargę będzie dzień 19 listopada 2013 r. Organ podniósł jednocześnie, że jego działanie nie miało na celu przedłużanie czasu na rozpatrzenie sprawy przed sądem administracyjnym, lecz stanowiło wyłącznie konsekwencję pomyłki pracownika co do sposobu liczenia terminu przekazania skargi do sądu. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie można przypisać Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu winy, lecz zwykły błąd w jego działaniu. Odnosząc się do zarzutu nierozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarzonej decyzji, organ stwierdził, że zajął w tej kwestii stanowisko w odpowiedzi na skargę, uzasadniając brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji charakterem naruszeń, ktorych dopuściła się w ramach prowadzonej działalności skarżaca spółka (vide: kwestia tzw. odwrócownego łańcucha dostaw). Organ zwrócił ponadto uwagę, że skarga z dnia 2 października 2013 r. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] została przekazana do WSA w Warszawie w dniu 14 listopada 2013 r. wraz z odpowedzią na skargę i aktami administracyjnymi, co oznacza, że organ dopełnił swoich obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., z 10-dniowym opóźnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Jak stanowi przepis art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Ratio legis wskazanej normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest - z uwagi na przyjęty pośredni tryb wnoszenia skargi - zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej (tak m.in. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 328; podobnie: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 377). Powyższy przepis cyt. ustawy przewiduje dwa warunki, których spełnienie, pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. W niniejszej sprawie obie przesłanki zostały spełnione. Strona skarżąca pismem z dnia 14 listopada 2013 r. złożyła bezpośrednio do Sądu wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., a więc zainicjowała postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie objętym wnioskiem. W ocenie Sądu, nie ulega również wątpliwości, że Główny Inspektor Farmaceutyczny, przekazując do WSA w Warszawie w dniu 14 listopada 2013 r. skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. wraz z odpowedzią na skargę i aktami administracyjnymi, uchybił ustawowemu terminowi, o którym mowa w przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a. (vide: prezentata Biura Podawczego WSA w Warszawie - k. 17 akt sądowych w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt VI SA/Wa 3143/13). Zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę, że zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Omawiana grzywna ma zarówno dyscyplinować organy administracji publicznej, a więc realizować funkcję prewencyjną, ale także jej rolą jest również ukaranie tego organu za jego nieprawidłowe działania, a tym samym spełniać funkcję represyjną (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, ... s. 331 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych; podobnie: A. Kabat /w:/ B. Dauter i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, SIP LEX, teza 5 komentarza do art. 55 p.p.s.a. i wskazane tam orzeczenia NSA). Warto zauważyć, że również w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I GPS 3/09 (ONSAiWSA z 2010 nr 1, poz. 2), NSA stwierdził, że funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Zwrócić uwagę należy, że według NSA, przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed powiadomieniem sądu, czy też nie. NSA podkreślił ponadto, że różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. Należy podkreślić, że funkcja represyjna z art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (vide: art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), w sytuacji, gdy sąd rozpoznaje wniosek o wymierzenie grzywny mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed powiadomieniem sądu, ale z uchybieniem terminu. Należy, według Sądu, uznać, że wprawdzie wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie tamże przewidzianym, niemniej, jednocześnie należy przyjąć, że sąd administracyjny, wymierzając organowi wspomnianą grzywnę, nie powinien czynić tego automatycznie, lecz winien wziąć pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 cyt. ustawy (podobnie: M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, ... s. 330 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Mając na względzie powyższe, Sąd przeanalizował wyjaśnienia organu zawarte w piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2013 r., z którego wynika, że przyczyną uchybienia ustawowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., był błąd w działaniu organu, polegający na mylnym przyjęciu przez jego pracownika, że termin 30 dni obejmuje tylko dni pracujące, nie zaś kalendarzowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na względzie okoliczności tej sprawy, doszedł do przekonania, że organ nie dopełniając obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego działalności, czy też zaniedbaniami ze strony pracownika urzędu (vide: M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, ... s. 328 i powołane tam postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OZ 360/05 oraz postanowienie WSA w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SO/Kr 8/10, Wspólnota z 2010 r., nr 21, poz. 42). W tej sytuacji, mając na uwadze zarówno stwierdzone naruszenie polegające na dziesięciodniowym opóźnieniu w przekazaniu skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych sprawy, jak również uwzględniając wyjaśnienia organu stwierdzające przyczynę uchybienia (błąd pracownika organu) oraz fakt, że skarga na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] wraz z odpowiedzią na skargę i pełnym materiałem dowodowym (aktami administracyjnymi) została przez ten organ przekazana do WSA w Warszawie w dniu 14 listopada 2013 r., Sąd uznał, że ustalone okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji zachodzą uzasadnione podstawy do wymierzenia wnioskowanej przez stronę skarżącą grzywny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny, Sąd miał na względzie, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (górna granica). Należy zauważyć, że z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r. (M.P. z dnia 19 lutego 2013 r. poz. 89) wynika, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2012 r. wyniosło 3.521,67 zł. Przy określaniu wysokości wymierzonej grzywny Sąd miał na względzie zwłokę w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. - wynoszącą 10 dni, jak również przyczynę uchybienia wskazaną przez organ w piśmie z dnia 11 grudnia 2013 r. Sąd wziął przy tym pod uwagę okoliczność, iż organ ostatecznie wykonał przewidziany w ustawie obowiązek w sposób umożliwiający rozpoznanie sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisów art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji postanowienia. Zasądzając od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w wysokości 357 złotych, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., albowiem - stosownie do treści art. 64 § 3 p.p.s.a. - do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Niewątpliwie, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego, w świetle art. 205 § 2 p.p.s.a., zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Wnioskodawca reprezentowany był przez adwokata, a zatem przez przepisy odrębne, o jakich mowa w cyt. przepisie należy rozumieć m. in. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 461 ze zm.). W świetle § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, zasadzając opłatę za czynności adwokata z tytułu zastępstwa procesowego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynieniu się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Zgodnie z § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia, podstawę zasądzenia opłaty, o której mowa w ust. 1, stanowią stawki minimalne określone w rozdziałach 3-5. Opłata ta nie być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy. Przepis § 18 ust. 1 lit. c) w/w rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości stanowi, że stawka minimalna w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w innej sprawie, niż określonej w lit. a) i lit. b) powołanego przepisu, wynosi 240 złotych. Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy przyjąć należy, że stawka w powyższej kwocie będzie stanowiła podstawę zasądzenia opłaty, o której mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Zasądzona w niniejszej sprawie kwota kosztów postępowania obejmuje zatem zwrot wpisu od skargi (100 złotych), minimalną stawkę opłaty przewidziana za zastępstwo procesowe adwokata (240 złotych) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego przez stronę skarżącą pełnomocnictwa (17 złotych).