VI SO/Wa 7/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 29 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J. C. o wymierzenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: 1. wymierzyć Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad grzywnę w wysokości 6.000 złotych (słownie: sześć tysięcy złotych); 2. zasądzić od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J. C. kwotę 580 złotych (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego od wniosku. Wnioskodawca – J. C., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA"), na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", grzywny, a to w związku z nieprzekazaniem w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a. uporządkowanych akt administracyjnych w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt VI SA/Wa 2714/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W myśl art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (§ 2 cyt. przepisu). Z dokumentów zgromadzonych w sprawie VI SA/Wa 2714/20 oraz w aktach prowadzonych z wniosku o wymierzenie grzywny wynika, że; Dnia 26 listopada 2019 r. Wnioskodawca, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czyniąc to za pośrednictwem GDDKiA, skargę (v. oświadczenie zawarte w odpowiedzi na skargę k. 18 VI SA/Wa 2714/20). Dnia 21 grudnia 2020 r. GDDKiA przekazał skargę wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę do Sądu. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VI SA/Wa 2714/20. Z zestawienia powyższych dat wynika, że GDDKiA uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 p.p.s.a., bowiem złożoną w listopadzie 2019 r. skargę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę przekazał do Sądu nie w terminie 30 dni, ale po ponad roku od jej złożenia. Zauważenia przy tym wymaga, że ów trzydziestodniowy termin upłynął 27 grudnia 2019 r., zatem przed ogłoszeniem na terenie Polski, pierwotnie stanu zagrożenia epidemicznego (14 marca 2020 r.), a następnie stanu epidemii ogłoszonych z powodu COVID-19 (20 marca 2020 r.). Sąd badając przesłane przez organ akta administracyjne stwierdził, że nie stanowią one zwartego zbioru – znajdowały się w tzw. koszulkach, co utrudniało ich swobodną ocenę i stwarzało ryzyko zagubienia. Wobec tego, mając na uwadze art. 62 pkt 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz § 22 Zarządzenia Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalania zasad biurowości w sądach administracyjnych, zarządził odesłanie organowi całość akt administracyjnych i wezwanie do przedłożenia w terminie 7 dni uporządkowanych, zszytych i ponumerowanych oryginałów ww. dokumentów lub ich kopii poświadczonych za zgodność z oryginałami wraz z kartą przeglądową akt. Jednocześnie GDDKiA został poinformowany, że akta administracyjne muszą stanowić zwarty zbiór. Wezwanie zostało skutecznie doręczone 12 lutego 2021 r. (z.p.o. k. 34 VI SA/Wa 2714/20). Przy piśmie z 5 marca 2021 r. organ nadesłał akta administracyjne (k. 37 VI SA/Wa 2714/20). W ocenie Sądu akta sprawy w dalszym ciągu nie spełniały warunku zwartego zbioru – dokumenty pozostawały w tzw. koszulkach, dlatego też 13 marca 2021 r. ponownie zarządził odesłanie organowi całość akt administracyjnych i wezwanie do przedłożenia w terminie 7 dni uporządkowanych, zszytych i ponumerowanych oryginałów ww. dokumentów lub ich kopii poświadczonych za zgodność z oryginałami wraz z kartą przeglądową akt. Jednocześnie GDDKiA został ponownie poinformowany, że akta administracyjne muszą stanowić zwarty zbiór. Wezwanie zostało skutecznie doręczone 9 kwietnia 2021 r. (z.p.o. k. 41 VI SA/Wa 2714/20). Przy piśmie z 24 czerwca 2021 r. organ nadesłał akta administracyjne (k. 50 VI SA/Wa 2714/20). W ocenie Sądu akta sprawy w dalszym ciągu nie spełniały warunku zwartego zbioru – dokumenty pozostawały w tzw. koszulkach, dlatego też 25 czerwca 2021 r. ponownie zarządził odesłanie organowi całość akt administracyjnych i wezwanie do przedłożenia w terminie 7 dni uporządkowanych, zszytych i ponumerowanych oryginałów ww. dokumentów lub ich kopii poświadczonych za zgodność z oryginałami wraz z kartą przeglądową akt. Jednocześnie GDDKiA został ponownie poinformowany, że akta administracyjne muszą stanowić zwarty zbiór. Wezwanie zostało skutecznie doręczone 21 lipca 2021 r. (z.p.o. k. 67 VI SA/Wa 2714/20). Przy piśmie z 27 sierpnia 2021 r. organ nadesłał akta administracyjne (k. 57 VI SA/Wa 2714/20). Przedstawiony przebieg postępowania w zakresie uzyskania od organu akt administracyjnych odpowiadających zwartemu i uporządkowanemu zbiorowi trwał od 12 lutego 2021 r. do 27 sierpnia 2021 r. – sześć miesięcy. W jego trakcie akta administracyjne były trzykrotnie odsyłane do organu, który za każdym razem informowany był o powodzie ich odesłania. W ocenie Sądu, sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny. Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego charakteru takiej grzywny nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Jednakże "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, organ ów ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Mając na względzie powyższe oraz fakt, że wniosek dotyczy wymierzenia grzywny za nieprzekazanie akt administracyjnych, stwierdzić należy, że GDDKiA istotnie nie dopełnił obowiązku przekazania, w ustawowym terminie 30 dni, akt administracyjnych sprawy w należytej - uporządkowanej, formie. Bezspornie, w okresie od 28 grudnia 2019 r. (upływ terminu z art. art. 54 § 2 p.p.s.a.) do 1 września 2021 r. (dzień wpływu właściwie skompletowanych akt administracyjnych do Sądu), Sąd nie dysponował aktami administracyjnymi sprawy, co uniemożliwiało nadanie sprawie VI SA/Wa 2714/20 prawidłowego biegu – skierowanie jej do rozpoznania, pomimo, że 12 marca 2021 r. Sąd uznał, że braki fiskalne skargi zostały uzupełnione w terminie, prawidłowo (v. pkt 2 zarządzenia k. 37 VI SA/Wa 2714/20). Sąd zauważa, że w trakcie powyższego okresu, tj. od 14 marca 2020 r., w Polsce został wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego, który następnie – od 20 marca 2020 r., przekształcono w stan epidemii COVID-19, trwający do dziś. Dnia 8 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374), do której, z dniem 31 marca 2020 r. wprowadzono – na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) art. 15zzs ust 1 pkt 1, stanowiący, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z dniem 16 maja 2020 r. w życie weszła natomiast ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), która w art. 46 pkt 20 uchyliła ww. art. 15zzs, zawieszający bieg terminów sądowych i procesowych. Z powyższych przepisów wynika zatem, że w okresie od 14 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r. wszelkie terminu – zarówno ustawowe, jak sądowe w postępowaniu sądowadministracyjnymi, nie rozpoczynały biegu, a te, których bieg się rozpoczął, z mocy prawa, ulegały zawieszeniu. Wprawdzie art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 został wprowadzony do ustawy 31 marca 2020 r., niemniej uznać należy, że skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii, lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, skutki ww. przepisu obejmują również terminy, których bieg przypada na okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. Wobec tego przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, co ustało z dniem 16 maja 2020 r. W konsekwencji ów okres - od 14 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r., wyłączony jest z orzekania w zakresie wymierzenia organowi grzywny. Reasumując, GDDKiA po 28 grudnia 2019 r. do 13 marca 2020 r. (2,5 miesiąca), a następnie od 17 maja 2020 r. do 30 sierpnia 2021 r. (15,5 miesiąca) – pomimo ciążącego na nim ustawowego obowiązku i wezwań Sądu wystosowanych w sprawie VI SA/Wa 2714/20 o nadesłanie uporządkowanych akt administracyjnych, tj. 12 lutego 2021 r. i 9 kwietnia 2021 r., nie przekazał akt administracyjnych w żądanej formie. Nastąpiło to dopiero za trzecim razem, w skutek wezwania z 21 lipca 2021 r. Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5.167,47 złotych (M.P. z 2021 r. poz. 137). Reasumując, mając na względnie stan sprawy VI SA/Wa 2714/20 – zwłaszcza przekazanie skargi do Sądu po ponad roku od dnia jej otrzymania oraz fakt przesłania właściwych akt administracyjnych dopiero w skutek trzeciego wezwania, a to w sytuacji, gdy skarga nadawała się do rozpoznania już od 13 marca 2021 r., a także to, że od 14 marca 2020 r. do chwili obecnej w Polsce panuje stan epidemii, a zgodnie z komunikatem Prezesa GUS przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wynosiło 5.167,47 złotych, Sąd postanowił wymierzyć GDDKiA grzywnę w wysokości 6.000 złotych. Sąd ma świadomość, że badany okres, w jakim organ pozostawał w uchybieniu, był wyjątkowy m.in. ze względu na świadczenie pracy w systemach zmianowych, bądź wręcz zdalnych. Jednakże po pierwszym wezwaniu Sądu, co miejsce miało 12 lutego 2021 r., w którym wyjaśniono na czym polegały niedostatki, przesłanych po ponad roku od otrzymania skargi, akt administracyjnych, GDDKiA powinien był wykonać wezwanie Sądu w sposób określony w piśmie z 9 lutego 2021 r. (k. 29 VI SA/Wa 2714/20). Mimo to Sąd zmuszony był jeszcze dwukrotnie odesłać akta administracyjne, ponawiając swoje wezwania, które za każdym razem sprowadzały się do braku akt stanowiących zwarty zbór. Okres, jaki upłynął od 12 lutego 2021 r. do 30 sierpnia 2021 r., to 6 m-cy. Na koniec zauważyć wypada, że GDDKiA w żaden sposób nie ustosunkował się do żądania wymierzenia grzywny pomimo, że wniosek w tym przedmiocie został mu doręczony 20 lipca 2021 r. (UPP k. 8). To czyni, że Sąd wymierzając grzywnę nie mógł wziąć pod uwagę okoliczności zaistniałych po stronie organu, które spowodowały stwierdzone uchybienie. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W zakresie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., jako że stosownie do art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Składając się na nie wpis od wniosku (100 złotych) oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego - radcy prawnego (480 złotych), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).