VII SA/Wa 1/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/WA 1/08 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. Nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę budynku szopo-garażu na działce położonej [...] w K. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż jego zdaniem decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 3 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze. zm.). Zatem zawiera ona wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i dlatego stwierdzono jej nieważność. Wojewoda [...] wskazał, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. z dnia [...] stycznia 1987 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 17, poz. 110 z dnia 30 października 1987 r.), obowiązującym w dniu wydania decyzji nr [...], teren działki nr [...] położonej przy [...], na którym w planie realizacyjnym został usytuowany szopo-garaż, jest oznaczony symbolem UZ-7ZP/W. Zapis w planie dla tego terenu jest następujący: "Tereny zieleni nadbrzeżnej doliny rzeki J. - prawo i lewobrzeżnej, do adaptacji, uporządkowania i uzupełnienia. Na terenie tym przy obu brzegach należy zaprojektować założenie parkowe z ciągami pieszo-spacerowymi o charakterze ścieżek zdrowia dla rekonwalescentów. Istniejąca zabudowa w dolinie rzeki do sukcesywnego przenoszenia, a rzemiosło uciążliwe do likwidacji. Starorzecze rzeki J. przeznacza się do sukcesywnej rekultywacji." Z powyższego organ wywiódł, że decyzja w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę szopo-garażu sprzeczna jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w oparciu o przepisy o planowaniu przestrzennym, a zatem narusza ustalenia cytowanego wyżej art. 3 i 21 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Po rozpatrzeniu odwołań M. W. i W. G. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia [...] października 2001 r. uchylił decyzję nr [...] Wojewody [...] i umorzył postępowanie w całości. W/w decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2003 r., sygnatura akt IV SA 3903/01. Sąd uzasadniając swój wyrok wskazał, iż badając sprawę zgodności lokalizacji szopo-garażu z postanowieniami planu miejscowego, organ odwoławczy winien dokonać szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Należało zatem zbadać czy wydana została w tej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, a także czy kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę jest z nim zgodna. Decyzją znak: [...] z dnia 9 grudnia 2003 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2005 r., sygnatura akt 7/IV SA 5244/03. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem w tej sprawie nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] października 2007 r. decyzję, znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał jedynie, iż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze. zm.) obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 w/w ustawy, podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Następnie powtórzył argumentację Wojewody [...] i stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1993 r., sprzeczna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] K., czym w sposób rażący narusza przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 1974 r. Prawo budowlane co wypełnia przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i obliguje do stwierdzenia jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. W. zarzucając jej niewyjaśnienie wątpliwości występujących w sprawie, a dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji. Jednocześnie skarżący podniósł, iż przedmiotowy szopo-garaż powstał jako wymiana zabudowy w miejscu gdzie znajdowały się wcześniej szklarnie i kotłownia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Skarga jest zasadna, bowiem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak: [...], została wydana z naruszeniem art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 515 ze zm.). W/w artykuł był w chwili wydawania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w sprawie o sygnaturze akt IV SA 3903/01 odpowiednikiem obecnie obowiązującego przepisu art. 153 Ppsa. Stanowi on, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd lub organ, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok Sądu Najwyższego z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2). Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99, niepubl.). Naruszenie przez organy administracyjne postanowień przepisu art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym powoduje konieczność - w razie złożenia skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., IV SA 1681/97 niepubl.). W niniejszej sprawie zaistniała w/w sytuacja. W wyroku z dnia 3 lutego 2003 r. (sygnatura akt IV SA 3903/01) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "badając sprawę zgodności lokalizacji szopo-garażu z postanowieniami planu miejscowego, organ odwoławczy winien dokonać szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiącego podstawę wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji zezwalającej na budowę szopo-garażu. Należało zatem zbadać czy wydana została w niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji a także czy kontrolowana decyzja jest z nią zgodna." Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia 23 października 2007 r., nie zastosował się do w/w wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przeprowadzając żadnego postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, czym naruszył art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. II wyroku.