VII SA/Wa 10/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Asesor WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru ustawienia urządzenia reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydenta [...], decyzją nr [...] z dnia [...]-05-2003r, na podstawie art.105 KPA w związku z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz.1126 z póź. zm.), umorzył postępowanie w sprawie zgłoszenia [...] z dnia 30-04-2003r. zamiaru ustawienia urządzenia reklamowego na terenie posesji przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż obiekt którego zamiar budowy został zgłoszony, jest zaliczony do budowli (art. 3 Prawo Budowlane). Rodzaj zgłoszonych prac budowlanych ze względu na ich skalę i charakter należy, zdaniem organu orzekającego uznać za budowę, bowiem obejmują one wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, nie zaś tylko jego instalację czy remont, natomiast ze względu na znaczne rozmiary obiektu, nie można go zaliczać do obiektu małej architektury. Ponadto, w odniesieniu do projektu budowlanego, organ zaznacza, że obiekt ten składa się z konstrukcji nośnej którą stanowi fundament, słup, konstrukcja wsporcza mocująca tablicę do słupa itp. oraz z samej tablicy lub urządzenia reklamowego co oznacza, że na omawianej konstrukcji budowlanej zainstalowana została tablica reklamowa. Zdaniem organu wydającego zaskarżoną decyzję instalowanie tablic i urządzeń reklamowych dotyczy tylko zainstalowanie (montaż) tablicy reklamowej do konstrukcji nośnej. Natomiast budowa konstrukcji nie ma zwolnienia od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, którą daje zapis art. 29 ust. 2 pkt. 2 ustawy. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] października 2003 r., utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie uznając zarzuty inwestora za niezasadne. Wojewoda wskazał w uzasadnieniu, że z projektu budowlanego dołączonego do akt sprawy wynika, że Spółka [...] zgłosiła zamiar ustawienia przy trasie ruchu samochodowego urządzenia reklamowego o powierzchni 18,0m2 składającego się ze stalowej konstrukcji -nośnika ustawionego na podstawie żelbetonowej o wym. 3,6m x 2,4m x 0,4m. Wysokość urządzenia reklamowego wynosi ok. 8m (konstrukcja podatna na porywy wiatru). Badając sprawę pod katem opisu technicznego nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest budowlą wolnostojącą. Zastosowana konstrukcja, sposób montażu, wymiary i obliczenia statyczne wskazują jednoznacznie że ww. urządzenie reklamowe wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz.2016 z póź. zm.), pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych. Zdaniem Wojewody słusznie podkreślił organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że rozpoczęcie w/w robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę, stanowiłoby naruszenie przepisów art. 28 ustawy prawa budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka [...] , podnosi, że w odniesieniu do sprawy będącej przedmiotem skargi nie istnieją przesłanki bezprzedmiotowości, o których mowa w art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Spółka podnosi również , iż treścią przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ustawodawca wskazał jednoznacznie, iż w przypadku ustalenia przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej, iż zgłoszenie przez Inwestora robót budowlanych w trybie art. 29 prawa budowlanego dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, tj. analogicznie do ustaleń organów obu instancji w przedmiotowej sprawie, organ winien rozstrzygnąć sprawę, co do istoty, poprzez wniesienie w drodze decyzji administracyjnej sprzeciwu w trybie ustanowionym treścią przywołanego przepisu art. 30 ust. 5-7 prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej spółki, wobec ustawowo określonego sposobu rozstrzygania spraw objętych hipotezą art. 30 ust. 6 pkt 1) ustawy Prawo budowlane, zakończenie przedmiotowego postępowania w postaci wydania decyzji o jego umorzeniu, stanowiło obrazę wskazanego przepisu prawa materialnego, poprzez bezpodstawne jego nie zastosowanie. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę, podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne wszczęte zostało zgłoszeniem firmy [...] dotyczącym zamiaru ustawienia urządzenia reklamowego na terenie posesji przy ul. [...] w W.. Zadaniem organu w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego, określenie, którym przepisom prawa należy taki stan przyporządkować, a następnie rozstrzygnięcie sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest zatem załatwienie sprawy co do jej istoty. Dopóki w toczącej się sprawie występują elementy materialnego stosunku prawnego obejmującego przedmiot postępowania, organ nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Jeżeli przy rozstrzyganiu sprawy okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną niż przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, tyle, iż podlegający innej kwalifikacji prawnej. Jeżeli organ uznaje, że zgłoszony zamiar inwestycyjny nie mieści się w granicach określonych art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego to konstatacja taka, sama przez się, nie daje podstawy do umorzenia postępowania. Ponieważ organ dokonuje prawnej oceny żądania, jako nie mieszczącego się w dyspozycji art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza to tyle, że dla określenia sytuacji prawnej strony względem przedmiotu objętego zgłoszeniem nie można zastosować trybu przewidzianego przez ten przepis, a nie że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Treścią przepisu art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, ustawodawca wskazał jednoznacznie, iż w przypadku ustalenia przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej, iż zgłoszenie przez Inwestora robót budowlanych w trybie art. 29 prawa budowlanego dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, tj. analogicznie do ustaleń organów obu instancji w przedmiotowej sprawie, organ winien rozstrzygnąć sprawę, co do istoty, poprzez wniesienie w drodze decyzji administracyjnej sprzeciwu w trybie ustanowionym treścią przywołanego przepisu art. 30 ust. 5-7 prawa budowlanego co słusznie podniosła strona w swojej skardze. Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy postępowanie takie było lub stało się bezprzedmiotowe. Umarzając postępowanie w sprawie montażu tablicy reklamowej o pow.18 m2 w określonym miejscu organ uznał, że zgodnie z art. 3 ustawy Prawo budowlane obiekt, którego zamiar budowy został zgłoszony, jest zaliczony do budowli i jest obiektem budowlanym z uwagi na rodzaj zgłoszonych prac - ze względu na ich skalę i charakter. Zdaniem organu rodzaj zgłoszonych prac nie mieści się w kategorii prac wymienionych w art. 29 ust.2 pkt. 2, a po nowelizacji prawa budowlanego art.29ust.2 pkt.6, bowiem posadowienie tablica reklamowej na fundamencie zdaniem organu trwale związanym z gruntem czyni ten obiektem budowlanym . Zdaniem organu Ustawodawca tworząc zapisy art. 29 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. świadomie użył terminu "instalowanie" zamiast "budowa". A zatem instalowanie tablic i urządzeń reklamowych dotyczy tylko zainstalowania (montażu) tablicy lub urządzeń reklamowego do konstrukcji nośnej. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela poglądu wyrażonego w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, iż instalowanie tablic reklamowych choćby zdecydowanie dużych wymaga pozwolenia budowlanego nawet kwalifikujących to urządzenie reklamowe jako budowlę. W świetle postanowień art. 29 ust.pkt.6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz.2016 z póź. zm.), w zupełności wystarczająca i odpowiadająca prawu jest w tym przypadku procedura związana ze zgłoszeniem zamiaru zainstalowania tablicy reklamowej. Art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nakazuje zgłosić właściwemu organowi budowę, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6. Z przepisów tych wynika, że wykonywanie wszelkich robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych a więc również nośników takich tablic nie wymaga pozwolenia na budowę niezależnie od ich wielkości a nawet sposobu posadowienia czy to na gruncie czy też na budynku. Nadmienić należy jednak ,że o tym, czy zgłoszone urządzenie reklamowe należało zakwalifikować jako objęte działaniem tego przepisu decyduje również ustalenie, czy odpowiada ono pojęciu "urządzenia reklamowego" i czy roboty związane z jego zamocowaniem odpowiadają pojęciu "instalacji". Chodzi zatem o ustalenie prawnego znaczenia wyrażenia "urządzenie reklamowe", a także wyrażenia "instalacja urządzenia". W ustawie nie zamieszczono legalnej definicji tych wyrażeń. Analizę ich prawnego znaczenia trzeba oprzeć, przede wszystkim, na wykładni językowej, gdy zaś i ta nie da jednoznacznej odpowiedzi, należy rozważyć znaczenie wątpliwych terminów pod kątem systemowym i celowościowym. Zgodnie z literalnym znaczeniem wymienionych wyrażeń, urządzenie to zespół przyrządów służących jednemu celowi. Instalować zaś to tyle, co montować urządzenie techniczne (za słownikiem PWN, Edycja 2003, CD-ROM, wersja 1,1). Wynika z powyższego, że do zakresu pojęcia "urządzenie reklamowe" zaliczyć należy wszystkie elementy składające się na to urządzenie. Należeć więc do nich musi zarówno konstrukcja, jak i płaszczyzna, czy miejsce na którym umieszczony zostanie przedmiot reklamy (napis, zdjęcie rysunek itp.). Instalacja urządzenia reklamowego oznacza zaś montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie służące reklamie. Inaczej mówiąc, instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonywaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu w tym również na gruncie. Analizując kwestię instalowania tablic i urządzeń reklamowych w kontekście celów, jakie ma osiągnąć zastosowanie przepisów dotyczących zgłoszeń robót budowlanych, trzeba wziąć pod rozwagę kierunek kolejnych zmian prawa budowlanego. Podstawowym celem tych nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego. Wiadomo, że określony w art. 29 Prawa budowlanego katalog obiektów i robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę stanowi wyjątek od generalnej zasady przyjętej w ustawie, nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog ten obejmuje obiekty i roboty budowlane o niskim stopniu skomplikowania i znikomym wpływie na otoczenie, zarówno architektoniczne jak i na środowisko naturalne. Sukcesywnie poszerzany katalog zwolnień od uzyskiwania pozwolenia budowlanego ma na celu liberalizację wymagań i skrócenie drogi do uzyskania prawa legalnego wykonania robót budowlanych. (tak w uzasadnieniu projektu zmian ustawy - Prawo budowlane z 2003 r.). Zamiarem ustawodawcy była zatem liberalizacja i odformalizowanie procedur w celu uproszczenia i przyspieszenia procesów inwestycyjnych. Nie można zatem, patrząc z punktu widzenia celów, które ustawodawca zamierzał osiągnąć, uznać, że instalacja urządzenia reklamowego, o którym mowa w 29 ust. 2 pkt 6 (niezależnie od jego wielkości i sposobu instalowania), wymaga pozwolenia budowlanego. Trudno też podzielić poglądy organów obu instancji, że instalacja ta, jako wymagająca pozwolenia na budowę, powinna być poprzedzona procedurą wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym dokonania szeregu uzgodnień, analiz sposobu zagospodarowania przestrzeni czy angażowania uprawnionych projektantów celem badania podobieństwa zabudowy, jak wymaga tego art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela zatem poglądu wyrażonego w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, iż instalowanie urządzeń reklamowych wymaga pozwolenia budowlanego. W zupełności wystarczająca i odpowiadająca prawu jest w tym przypadku procedura związana ze zgłoszeniem zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego. Jeśli organ dostrzegłby natomiast, iż przedmiot zgłoszenia objęty dyspozycją art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo też wypełniać inne przesłanki wymienione w tym przepisie, wówczas może - w drodze decyzji - nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu. W sprawie niniejszej nie było zatem podstaw do uznania, że zainstalowanie na istniejącej już konstrukcji urządzenia reklamowego nie mieści się w katalogu zawartym w art. 29, kwestią otwartą była natomiast ocena skutków tego zamiaru w świetle art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Wady kontrolowanych przez Sąd decyzji wymienione wyżej, uzasadniają w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, gdyż naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i formalnego miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.