VII SA/Wa 10/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M.W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, zaś tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po wszczęciu na wniosek E. L. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] lipca 2009 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i S.D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika bezodpływowego na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] położonej w S. B., stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty K. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma treść § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. zgodnie z którym jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzją o pozwoleniu na budową tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba ze przepisy odrębne stanowią inaczej. Organ przy tym wskazał, że użyte w cyt. przepisie sformułowanie "przylegającej do istniejącej ściany" należy rozumieć w ten sposób, że ściany obu budynków usytuowanych przy granicy będą stykać się całą powierzchnią. Wymóg ten nie jest zatem spełniony w sytuacji, gdy nowy budynek przylega tylko do niewielkiego fragmentu ściany budynku istniejącego. W omawianej sprawie na działce E. L. o nr ewid. [...] w granicy z działką inwestorów – A. i S. D. tj. [...] znajduje się budynek gospodarczy o długości ok. 7,5 m. Pomimo tego mocą decyzji z [...] lipca 2009 r. Starosta K. udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego w granicy z działką o nr [...] o długości 7,5 ale przylegającego do ściany istniejącego na sąsiedniej działce budynku gospodarczego tylko na długości ok. 1,5 m. Zdaniem Wojewody, nie można przyjąć w tym stanie faktycznym, że stykanie się określonych budynków na długości ok. 1,5 m spełnia wskazany w § 12 ust. 4 pkt 2 cytowanego rozporządzenia warunek "przylegania" ścian budynków zlokalizowanych przy granicy sąsiednich działek. Oznacza to, że nie zachodziły przesłanki dopuszczające usytuowanie spornego budynku bezpośrednio przy granicy z działką o nr [...]. Skoro więc w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta K. zatwierdził projekt przewidujący taką właśnie lokalizację nowego budynku, to dopuścił się rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zw. z przepisem § 12 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Dodatkowo Wojewoda podniósł, że inwestor wnioskiem z [...] czerwca 2009 r. wystąpił o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika bezodpływowego, na taką też inwestycję wydane zostało pozwolenie na budowę. Analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała jednak, że dla zbiornika bezodpływowego inwestor nie przedłożył projektu budowlanego. Inwestycja polegająca na budowie zbiornika bezodpływowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie wymaga przedłożenia projektu budowlanego. Powyższych informacji nie zawiera projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty K. z [...] lipca 2009 r. Stąd stwierdził, że ww. decyzja w sposób rażący narusza cytowany wcześniej art. 35 ust. pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ zatwierdzony projekt budowlany jest niekompletny. Bezspornym jest, iż przepisy ustawy Prawo budowlane oraz akty wykonawcze do tej ustawy, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, a więc każde naruszenie takiego przepisu wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. W kwestii przesłanki skutków społeczno-gospodarczych powyższych naruszeń wskazał, że utrzymanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej i niepożądanej z punktu widzenia państwa prawnego tendencji nierespektowania obowiązującego porządku prawnego. Oczywistość stwierdzonych naruszeń nie budzi wątpliwości, również charakter naruszonych przepisów, oraz skutki społeczno-gospodarcze nie pozwalają uznać decyzji Starosty K. nr [...] z [...] lipca 2009 r. za rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego A. i S. D. wnieśli odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do § 12 ust. 4 pkt 2 warunków technicznych (wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji Starosty K.), jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Organ przy tym zauważył, że z literalnego brzmienia cytowanego przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 nie wynika, wbrew twierdzeniu organu wojewódzkiego, że nowoprojektowany budynek winien przylegać do istniejącej ściany budynku całą powierzchnią. Powyższy przepis stanowi o przyleganiu do ściany nie precyzując zakresu tego przylegania. Na odmienną ocenę powyższej kwestii nie ma wpływu przywołany przez Wojewodę [...] wyrok z dnia [...].06.2011 r., sygn. akt II OSK 456/10, w którym NSA stwierdził, że użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "przylegającej do istniejącej ściany" należy rozminięć w ten sposób, że ściany obu budynków usytuowanych przy granicy będą stykać się całą powierzchnią. W wyroku tym Sąd dokonał bowiem interpretacji powyższego przepisu prawa, mogącej budzić wątpliwości, szczególnie w zakresie wykładni językowej. Zgodnie natomiast z przyjętą linią orzecznictwa, z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) mamy do czynienia tylko wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Nie jest dopuszczalne uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji. Ponadto GINB wskazał, że z obecnie obowiązującego brzmienia przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. wprost wynika możliwość sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy więc uznał, że skoro powyższe unormowanie zostało wprowadzone do systemu prawnego mocą aktu zmieniającego, to oznacza to, iż w stanie prawnym obowiązującym przed wskazaną zmianą takiego wymogu nie było, a przynajmniej nie był on wprost wskazany. Dodatkowo zauważył, że usytuowanie budynków na działce budowlanej w sposób przewidziany w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w tym również w § 12 ust. 4 pkt 2) jest możliwe jedynie wówczas, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania. W rozpatrywanej sprawie organ wojewódzki ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego narusza w sposób rażący § 12 ust. 4 pkt 2 warunków technicznych, z uwagi na fakt, że jego ściana nie przylega cała powierzchnią do ściany istniejącego na działce nr [...] budynku gospodarczego. Wojewoda [...] nie dokonał natomiast żadnych ustaleń w zakresie spełnienie wymogów z przepisów § 13, 60, a w szczególności § 271 i 273 dot. usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (na co wskazywała również E. L. we wniosku o stwierdzenie nieważności). Organ zauważył takze, że powyższych ustaleń nie można dokonać w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Jakkolwiek w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności właściwy organ dokonuje ustań w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, to jednak pojęcie "zamknięty materiał" nie oznacza materiału dowodowego którym faktycznie dysponował organ wydając weryfikowaną decyzję, lecz materiał dowodowy niezbędny do załatwienia sprawy, tj. zgromadzony w sposób prawidłowy. Tym samym, w świetle poczynionych wyżej ustaleń i wyjaśnień, stwierdzenie przez Wojewodę [...] nieważności decyzji Starosty K. w części dotyczącej budynku mieszkalnego - bez zbadania i wyjaśnienia ww. kwestii - było co najmniej przedwczesne. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 7 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa. Skargę do sądu administracyjnego na ww. rozstrzygnięcie złożyła E. L.. Wskazała, że uchylenie decyzji Wojewody [...] jest bezzasadne, gdyż uzasadnienie nie ma nic wspólnego z honorowaniem przepisów prawa budowlanego. Daje to podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody w sposób rażący omija przepisy prawa budowlanego, interpretując te przepisy w sposób dwojaki. Decyzja Wojewody [...] w sposób jednoznaczny stwierdziła nieważność decyzji Starosty K., gdyż Starosta wydał ją łamiąc w rażący sposób prawo budowlane. Dodała, że budynek jest stawiany bez wymagalnej odległości od granicy , to dodatkowo przy słania okno garażowe i mieszkalne. Podsumowując wskazała, że: 1) budynek w granicy może być sytuowany nie wyżej niż 3 m wysokości, za specjalnym pozwoleniem sąsiada lub orzeczeniem sądu; 2) między budynkami musi być zachowana odległość minimum 7 m - jeden budynek z oknami, drugi bez), 3) nie można budować wprost w okno sąsiada na domiar w granicy budynku wyższego niż 6 m, nie zachowując przy tym odległości w opisanym przypadku musi być zachowana odległość min. 7 m.; 4) odległości między budynkami na działkach muszą spełniać także przepisy ppoż.; 5) na jakiekolwiek odstępstwa budowlane - inwestor musi mieć zgodę sąsiadów, lub też orzeczenie sądowe, które ją zastąpi; 6) od przytoczonego pkt 5 przysługuje odstępstwo - zgodnie z nowelizacją rozporządzenia Ministra Infrastruktury wprowadzona została możliwość wydania zgody na budowę w odległości 1,5 m od granicy działki łub przy granicy bez konieczności występowania o upoważnienie, ale tylko w określonych przypadkach; 7) budowanie w granicy jest dopuszczalne jeżeli nowy budynek będzie przylegał całą powierzchnia swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce - pod warunkiem, że nie będzie on ani dłuższy, ani wyższy od istniejącego już budynku. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stan faktyczny w sprawie jest oczywisty, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd, badając w tym kontekście legalność zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] stwierdził, iż odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Tytułem przypomnienia wyjaśnić trzeba, że będąca przedmiotem kontroli tutejszego Sądu decyzja została podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które - obok postępowania wznowieniowego - jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przy czym legalność zakwestionowanego rozstrzygnięcia pod kątem rażącego naruszenia prawa podlega badaniu według stanu prawnego obowiązującego w dniu jego wydania O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 - Lex nr 1145613). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2565/10 - Lex nr 1219119). W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty K. z [...] lipca 2009 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i S. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika bezodpływowego na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] położonej w S. B. Organ I instancji uznał, że rażąco został naruszony art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zw. z przepisem § 12 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Poglądu tego nie podzielił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując, że przepis § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia nie jest na tyle jednoznaczny aby można było mówić o oczywistym naruszeniu prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie z poglądem tym się zgadza. Należy zauważyć, że na tle przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia do 7 lipca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zajmował nie jednolite stanowisko. W wyroku z dnia z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 456/10 NSA stwierdził, że "Sformułowanie użyte w przepisie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690, ze zm.) "przylegającej do istniejącej ściany" należy rozumieć w ten sposób, że ściany obu budynków usytuowanych przy granicy będą stykać się całą powierzchnią. Wymóg ten nie jest zatem spełniony w sytuacji, gdy nowy budynek przylega tylko do niewielkiego fragmentu ściany budynku istniejącego." W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z brzmienia § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia nie wynika żadne ograniczenie co do wielkości budynku przylegającego do budynku istniejącego na działce sąsiedniej. Wskazał jednocześnie na niedopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej przy interpretacji przepisów rozporządzenia. Stojąc na takim stanowisku stwierdził, że "...Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), gdyż przepis ten w brzmieniu, jakie znajdowało zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie wprowadzał wymogu przylegania ściany projektowanego budynku całą długością bądź powierzchnią do ściany już istniejącego obiektu." ( II OSK 1213/11 ). Podobne poglądy wyrażono w wyrokach z 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 960/09, z 30 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1744/08. Dodatkowo o nieprecyzyjności komentowanego przepisu może świadczyć również fakt, że z dniem 8 lipca 2009 r. dokonano nowelizacji tego przepisu ustalając, że sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jest dopuszczalne jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę W ocenie Sądu z powodu niejednoznaczności przepisu decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Nie można mówić o wadzie rażącego, zatem kwalifikowanego naruszenia prawa w okolicznościach, kiedy treść przepisu wywołuje potrzebę jego interpretacji. Skoro interpretacja sposobu sytuowania budynku, o którym mowa w ww. przepisie stała się przedmiotem, rozbieżnego często, orzecznictwa sądowo - administracyjnego, to nie można przyjąć, że organ orzekając zgodnie z jedną, a wbrew innej linii orzecznictwa dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).