VII SA/Wa 10/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu skargi D. i M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy budynku sklepowo-magazynowego oraz odprowadzania wód opadowych z terenu działki nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...], gm. [...]– uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 13 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr 1346/13 po rozpatrzeniu odwołania M. i D. G. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy budynku sklepowo-magazynowego oraz odprowadzania wód opadowych z terenu działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]. Pismem z dnia 26 września 2013 r. D. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu wojewódzkiego, a w dniu 23 października 2013 r. wpłynęła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarga profesjonalnego pełnomocnika D. i M. G. do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu powtórnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Adminstracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2013 r. oraz z dnia 16 października 2013 r. uznał, że zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia własnego rozstrzygnięcia w trybie art. 54 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji oraz przez organ drugiej instancji prawa procesowego, w szczególności art. 7 i 77 kpa. Zdaniem organu, umorzenie postępowania w sprawie legalności budowy budynku sklepowo-magazynowego położonego przy ul [...] w miejscowości [...] jest przedwczesne. Bezspornym, zdaniem organu jest, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a z akt sprawy wynika, że obiekt ten został oddany do użytkowania w uproszczonym trybie, poprzez zawiadomienie o zakończeniu robót z dnia 9 września 2011 r. oraz [przy] braku sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dodatkowego postępowania wyjaśniającego wymaga kwestia usytuowania przedmiotowego budynku sklepowo-magazynowego wobec działki sąsiedniej nr ewid. [...]. Z inwentaryzacji geodezyjnej z dnia [...] września 2011 r. wynika, że przedmiotowy obiekt jest zlokalizowany w granicy z tą działką, co jest zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową zagospodarowania działki. Jednakże akta sprawy zawierają także inne dokumenty, które podważają takie usytuowanie obiektu. Przede wszystkim Wojewoda [...] w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. wskazał, że J. K. dołączyła do swojego odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. protokół z wytyczenia granic z dnia [...] listopada 2008 r. pomiędzy działkami [...] (z podziału tej działki powstała działka nr ewid. [...]) i [...] (działka inwestycyjna). Z protokołu tego wynika więc, że przedmiotowy budynek J. K. nie jest zlokalizowany w granicy działki, tylko w odległości od 0,08 m do 0,29 m. Organ podniósł, że zarówno obecnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, jak i przepisy obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu nie zezwalały na lokalizację obiektu w odległości 0,08 m do 0,29 m od granicy działki. W związku z powyższym, oraz sprzecznością pomiędzy stanem faktycznym odzwierciedlonym w inwentaryzacji geodezyjnej z dnia 2 września 2011 r. i protokole z wytyczenia granic z dnia 7 listopada 2008 r. konieczne jest jednoznaczne wyjaśnienie lokalizacji budynku sklepowo-magazynowego położonego na działce nr ewid. [...]. W celu wyjaśnienie tej kwestii organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien m.in. załączyć do akt sprawy oryginał bądź kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem powyższego protokołu z wytyczenia granic oraz przesłuchać inwestora na okoliczność treści odwołania z dnia 29 sierpnia 2011 r. Ponadto organ uznał, iż kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest sposób odprowadzania wód opadowych z przedmiotowego budynku sklepowo-magazynowego, bowiem w trakcie postępowania organ powiatowy ustalił, że wody opadowe są odprowadzana na teren inwestora. Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił uchylić w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 13 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. K.; zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 54 § 3 ppsa, poprzez: (1) wydanie decyzji niezawierającej w sentencji obligatoryjnego elementu, tj. wskazania, czy zaskarżone działanie organu polegające na wydaniu decyzji nr [...] miała miejsce bez podstawy prawnej, albo z rażącym naruszeniem prawa; (2) wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 ppsa, mimo nie uwzględnienia skargi w całości – rozumianego prawidłowo, jako przyjęcie za zasadne wszystkich zarzutów, wniosków, jak i wskazanej przez skarżących podstawy prawnej skargi – co stanowi warunek konieczny prawidłowej decyzji autokontrolnej; (3) uchylnie również decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, co stanowiło rozstrzygnięcie w zakresie szerszym niż żądanie skarżącego – niedopuszczalne w trybie autokontroli; b) art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie, że umorzenie postępowania jest na danym etapie przedwczesne wobec naruszenia przepisów art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i 80 kpa, podczas gdy wbrew tym ustaleniom, w zakresie objętym przedmiotem postępowania, przeprowadzono wyczerpujące postępowanie dowodowe, a dokonane ustalenia poczynione zostały w oparciu o rozważenie całości prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego – co w tym stanie decydowało o bezprzedmiotowości dalszego postępowania i winno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania – - skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. 2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Stosownie do art. 54 § 3 ppsa, organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten wprowadza tzw. instytucję autokontroli własnych decyzji przez organ administracji publicznej, która równocześnie stanowi wyjątek od zasady prawa strony do sądu. W związku z tym zastosowanie tego przepisu możliwe jest tylko wtedy, gdy równocześnie nie będzie to godziło w prawo strony do rozstrzygnięcia swojej sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd, i przyczyni się do szybszego rozpoznania sprawy. Niedopuszczalne jest zatem czynienie wykładni umożliwiającej organowi administracyjnemu jakąkolwiek inną ingerencję w sprawę, która pozbawiałaby stronę prawa do rozstrzygnięcia sporu przez sąd i uzyskania żądanego rozstrzygnięcia. Art. 54 § 3 ppsa umożliwia organowi administracji publicznej skorygowanie własnej, zaskarżonej decyzji, i tym samym prowadzi do przyśpieszenia rozpoznania sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego. Nie może to jednakże prowadzić do uruchomienia nowego toku instancji. Dlatego też przy wydawaniu decyzji autokontrolnej organ odwoławczy jest związany zarzutami skargi administracyjnej, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 ppsa nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi, ponieważ godziłoby to w interes skarżącego. W przypadku nie podzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń prawa bądź nieuwzględnienia w całości wniosków - organ powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi. Uwzględnienie skargi przez organ odwoławczy nie polega na wydaniu po raz kolejny decyzji rozstrzygającej sprawę, lecz na wydaniu rozstrzygnięcia wobec decyzji zaskarżonej. Kolejny raz rozstrzyganie sprawy w wyniku uwzględnienia skargi oznaczałoby bowiem wydanie drugiej decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, gdy tymczasem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, stosownie do art. 15 kpa. Stwierdzić zatem należy, że oceniając w trybie autokontroli wydany poprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 ppsa, gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje zarówno za uzasadnione zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 ppsa nie jest związany granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa. Sąd nie jest ograniczony sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami, natomiast organ wydając akt na podstawie art. 54 § 3 ppsa winien podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skarżącego w całości (v, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 r. I OSK 581/07, LEX nr 355665). 4. Sąd podziela argumentację zawartą w skardze. Należy zgodzić się ze skarżącą, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nie spełnia wymogów z art. 54 § 3 ppsa. Z treści art. 54 § 3 ppsa jednoznacznie wynika, że organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli, jest zobowiązany zawrzeć w sentencji decyzji rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jest to element konieczny takiej decyzji, a jego brak prowadzić musi do uchylenia decyzji autokontrolnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2012 r. II SA/Bk 109/12, LEX nr 1271569). Takiego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji brakuje. W pierwotnej skardze administracyjnej z dnia 21 października 2013 r., datowanej na dzień 16 października 2013 r. złożono wniosek o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 77, 107 § 3 kpa oraz art. 7, 8, 11 107 § 2 i 3 kpa. Organ administracji podejmując decyzję w trybie autokontroli nie ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej dotyczących nieprawidłowych zapisów w Dzienniku budowy, nie wykazania dlaczego postępowanie jest bezprzedmiotowe czy niepodjęcia wszelkich kroków zmierzających do wyczerpującego i jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmując decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. skupił się tylko na naruszeniu przepisów dotyczących możliwości usytuowania budynku przy granicy działki, a pominął całkowicie wskazane naruszenie prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że organ administracji nie uwzględnił całej skargi administracyjnej. Jeżeli organ nie podziela wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to nie może wydać decyzji w trybie autokontroli. Z akt sprawy wynika, że organ wydał decyzję w ramach autokontroli na podstawie własnych argumentów pomijając zarzuty podniesione w skardze administracyjnej, co jest sprzeczne z art. 54 § 3 ppsa. Strona skarżąca w pierwszej skardze wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2013 r. i wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ, ale nie złożyła wniosku o uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaś zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, że została wydana decyzja w zakresie szerszym niż domagała się tego strona skarżąca, co również narusza art. 54 § 3 ppsa. IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.