VII SA/Wa 10/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant st.sekr.sąd Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce z o.o. [...] pozwolenia na budowę zespołu 68 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz 32 garaży, wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] w obrębie [...], gmina [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że po wszczęciu postępowania na wniosek J. D., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w kontekście swojego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Interes prawny musi wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ ustalił, że inwestor - "[...]" Sp. z o. o. Sp. komandytowa, wnioskiem z dnia 11 lutego 2014 r., uzupełnionym 25 kwietnia 2014 r. oraz 12 czerwca 2014 r. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę zespołu 68 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (w tym czterech lokali usługowych wbudowanych) w zabudowie bliźniaczej oraz 32 garaży w układzie bliźniaczym, wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...]. Postępowanie przed Starostą Powiatu [...] zakończyło się wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Na skutek odwołania m. in. J. D. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r., uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie pismem z dnia 29 lipca 2015 r. Inwestor - "[...]" Sp. z o. o. Sp. komandytowa, wniósł o umorzenie postępowania w sprawie udzielenia ww. pozwolenia na budowę. Wobec wycofania wniosku przez inwestora, Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu 68 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz 32 garaży, wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] w obrębie [...], gmina [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2015 r., dotyczy wyłącznie interesu prawnego inwestora i tylko "[...]" Sp. z o. o. Sp. komandytowa, jest uprawniona do jej kwestionowania. W ocenie organu II instancji , interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - z całą pewnością nie posiada J. D. Wnioskodawca (inwestor) decyduje o przedmiocie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tylko on jest dysponentem wniosku, uprawnionym do jego złożenia bądź wycofania. Tym samym decyzja organu stopnia podstawowego nie wpływa w jakikolwiek sposób na zakres praw i obowiązków skarżącego. Decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wydana wobec cofnięcia wniosku przez inwestora, nie wpływa na prawa lub obowiązki innych osób poza inwestorem. Nikt poza nim, nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu tego rodzaju decyzji. Skoro J. D. nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., to zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia z jego wniosku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2015 r. J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. Skarżący zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez odmowę uznania go za stronę postępowania, co doprowadziło do błędnego umorzenia postępowania wszczętego na wniosek skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2015r. W związku z powyższym, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazał na postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zainicjowane skargą kasacyjną inwestora od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2015r., sygn. II SA/Wr 805/14. Skarżący wywodził, że błędne jest stanowisko organu II instancji, iż nie przysługują mu uprawnienia strony. Inwestor kierując skargę do NSA, sam wskazał interes prawny skarżącego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W dniu zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2015r., skarżącemu przysługiwał status strony, co obligowało organ do rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga jest bezzasadna. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nie zawiera wad, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a wywiedziona skarga, argumentacji skutkującej jej uwzględnieniem. Przedmiotem nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności była decyzja Starosta Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2015 r., umarzająca wszczęte na wniosek Spółki z o.o., Sp. k. "[...]", postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zespołu 68 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...] - w związku z wycofaniem wniosku przez inwestora. Postępowanie o stwierdzenie nieważności zainicjował skarżący. Wojewoda [...] rozpoznał merytorycznie wniosek J. D. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił merytoryczną decyzję organu I instancji i umorzył postepowanie nadzwyczajne, wskazując iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o umorzeniu postępowania wydanej na skutek wycofania wniosku przez inwestora. W postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorem była Spółka z o.o. Sp. k. "[...]", nie zaś skarżący J. D. W tym kontekście słusznie organ zauważył, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu nadzwyczajnym odnoszącym się do decyzji kończącej w sposób formalny postępowanie przed organem architektoniczno- budowlanym, czyli umarzającej postępowanie po cofnięciu wniosku przez inwestora. Decyzja taka nie kształtuje sytuacji prawnej innych podmiotów, a jedynie inwestora, w odniesieniu do konkretnego wniosku. Sąd w pełni podziela ustalenie organu, iż to wnioskodawca (inwestor) decyduje o przedmiocie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż tylko on jest dysponentem wniosku, jest wyłącznie uprawnionym do jego złożenia bądź wycofania. GINB dokonał prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a., poparł ją odpowiednim orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Należy również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1375/15, oddalił skargę kasacyjną [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 805/14 (który oddalił skargę inwestora na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. uchylającą decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę spornej inwestycji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji). Konsekwencją dalszego procedowania organu I instancji, było umorzenie postępowania wobec cofnięcia wniosku przez inwestora. Argumentacja skarżącego dotycząca przymiotu strony na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego, nie ma znaczenia, skoro ostatecznie wydano decyzję o charakterze formalnym – umarzającą postępowanie. Zgodnie zaś z treścią art. 28 k.p.a., stroną postępowania (administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powyższe skutkować musiało, stwierdzeniem przez organ II instancji przeszkody prawnej do prowadzenia z wniosku skarżącego - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Skarżący błędnie utożsamia swój interes prawny w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu 68 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z sytuacją kiedy organ nie rozstrzyga sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie kończy ją umorzeniem postępowania. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. W przedmiotowej sprawie, organ II instancji prawidłowo wyjaśnił skarżącemu, że umorzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, z uwagi na wycofanie wniosku przez inwestora, nie wpływa na zakres praw lub obowiązków innych osób poza inwestorem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.