VII SA/Wa 100/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie. skargę oddala. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 49 i art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 z późn. zm.) i art. 57 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. – o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., udzielił Zarządowi Gminy S. pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów komunalnych zlokalizowanego w N. na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...]. W związku z wnioskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2001 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego. W ocenie organu, decyzja o udzieleniu Zarządowi Gminy S. pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów komunalnych zlokalizowanego w N. na działce nr [...] wydana została bez wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz jakichkolwiek dokumentów wymaganych przepisami art. 57 ust. 1-3, które należy bezwzględnie dołączyć do takiego wniosku. W zgromadzonych w sprawie dokumentach znajduje się natomiast kopia protokołu z dnia 17 grudnia 2002 r. oględzin składowiska odpadów w N. na działce nr [...], w którym stwierdzono, że składowisko jest niezgodne z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie posiada zaplecza socjalnego, brak jest ogrodzenia i zieleni izolacyjnej, brak sieci piezometrów dla monitoringu wód podziemnych, instrukcja eksploatacji składowiska nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami, brak jest informacji o gospodarce odciekami. Organ stwierdził zatem, że treść protokołu w żadnym razie nie spełnia wymagań określonych w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, zawarty w przedmiotowej decyzji zapis o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie składowiska "pod warunkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. w terminie do 30 grudnia 2002 r." rażąco narusza przepis art. 59 ust. 3 wskazany w podstawie prawnej decyzji. Przepisem tym bowiem ustawodawca dopuścił możliwość przyjęcia do użytkowania obiektu budowlanego "pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem". Jednakże organ może określić termin wykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, które nie zostały wykonane w dacie udzielenia tego pozwolenia tylko w sytuacji, gdy stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust. 1. W ocenie organu jednoczesne zobowiązanie decyzją inwestora do wykonania wskazanych powyżej robót budowlanych nie mieści się w dyspozycji art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. Powyższe obowiązki nie mieszczą się bowiem w kategorii "części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem", lecz w istocie stanowią zamierzenie inwestycyjne, do zobowiązywania wykonania którego nie upoważniają organu administracji publicznej żadne przepisy, a tym bardziej przepis art. 59 ust. 3 Praw budowlanego. W wyniku rozpatrzenia odwołania R. Sp. z o. o. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r., znak : [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu organ uznał, że należy stwierdzić nieważność decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2001 r. niemniej jednak z innych przesłanek niż wskazane w decyzji organu wojewódzkiego. W ocenie organu odwoławczego powyższa decyzja rażąco narusza art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez zastosowanie niewłaściwej podstawy prawa materialnego. Zdaniem organu ewentualne orzekanie o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie powinno nastąpić w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Jak wynika bowiem z akt sprawy, składowisko odpadów komunalnych zostało wybudowane przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r. a zatem powinien mieć zastosowanie art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Do obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., umożliwiające legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tego Prawa, dotyczących sprzeczności z planem oraz niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ wskazał, że nawet w sytuacji uzasadnionego zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, co jednak nie mogło mieć miejsca w niniejszej sprawie, również należałoby stwierdzić nieważność decyzji Starosty z dnia 28 grudnia 2001 r., jako rażąco naruszającej art. 49 ust. 1, art. 59 ust. 3 obowiązującej w dacie jej wydania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wskazany w powyższej decyzji warunek udzielenia pozwolenia na użytkowanie, dotyczący zmiany przeznaczenia gruntu w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. w terminie do 30 grudnia 2002 r. " stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Wskazuje on bowiem na fakt, że przedmiotowa budowla nie jest zgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższą niezgodność wskazuje również protokół z dnia 17 grudnia 2001 r., w którym stwierdzono, iż "składowisko jest niezgodne z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym". Organ podał także, że wskazany w decyzji warunek rażąco narusza treść art. 59 ust. 3 prawa budowlanego z 1994 r., gdyż warunek zamieszczony w decyzji w żaden sposób nie mieści się w kategorii robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem. Organ wskazał także, że brak jest wymaganej przepisem art. 58 Prawa budowlanego z 1994 r. ekspertyzy technicznej potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczeń, o których mowa w art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła R. Sp. z o. o. w W.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej błędną interpretację przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji starosty oraz art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zakazu refomationis in peius. Ponadto, decyzja została wydana w oparciu o błędną interpretację przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 49 ust. 1 oraz art. 59 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, jak i art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż brak było podstaw do legalizacji obiektu. W ocenie skarżącego decyzja wydana została w oparciu o niewłaściwą ocenę materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przyczyną oddalenia skargi w sprawie jest brak przymiotu strony wnoszącej skargę spółki R. Sp. z o.o. w W. Status strony musi bowiem wynikać z przepisów prawa materialnego, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Nie ma więc znaczenia w sprawie fakt, że organ I instancji dopuścił skarżącą do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika, że ze względu na ogólnikowe określenie zawarte pod pozycją 2 (gdzie jako podmiot, któremu doręczono decyzję wpisano "dzierżawca") wykazu stron postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z dnia [...] grudnia 2001 r. organ nie był w stanie ustalić w oparciu o akta sprawy, określonej w ten sposób strony. Dopiero w związku z odrębnym postępowaniem wszczętym przez organ w dniu 8 lipca 2005 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...], zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a. przedmiotową decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r., jako dzierżawca obiektu zgłosiła swój udział w postępowaniu spółka z o.o. R. W związku z powyższym wnioskiem organ zawiadomił spółkę o wszczętym postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, organy administracji państwowej umożliwiały wnoszącej skargę spółce udział w postępowaniu bez rozważenia, że w postępowaniu tym należy zapewnić udział tylko stronom oraz ustawowo określonym podmiotom na prawach strony. Wynika to z zasady ograniczonej (do określonych podmiotów) jawności postępowania administracyjnego. Ustawodawca w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 2002 r. (art. 50 § 1) przyjął identyczne rozwiązanie w zakresie powiązania prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z posiadaniem interesu prawnego, jak w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), stanowiąc, iż "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Dotyczy to także uczestników postępowania. Kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego - por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. II SA 74/96 ONSA 1997, z. 2, poz. 89. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowo-administracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B.Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C.H.BECK, W-wa 2003, str. 424. Podzielić należało pogląd wyrażony w postanowieniu z dnia 22 września 2004 r. OSK 519/04, zawierającym wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania sądowo-administracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2005-06-10, OSK 519/04. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, której przedmiotem była kontrola postępowania zakończonego stwierdzeniem nieważności decyzji udzielającej Zarządowi Gminy S. pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów komunalnych, stroną postępowania była niewątpliwie Gmina S., reprezentowana przez swój Zarząd. Ona też była podmiotem toczącego się wcześniej postępowania legalizującego samowolę budowlaną, polegającą na urządzeniu i użytkowaniu składowiska bez stosownych pozwoleń. Decyzja zezwalająca na użytkowanie tego obiektu skierowana zatem była do inwestora i jednocześnie właściciela nieruchomości, na której składowisko wzniesiono. Gmina zatem jako podmiot, któremu pozwolenia udzielono, była stroną postępowania zwykłego, zakończonego decyzją, której nieważność następnie stwierdzono z powodu licznych wad ujawnionych w toku postępowania nieważnościowego. W konsekwencji Gmina była jedyną stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a jej interes prawny wynikał z przepisu prawa, na podstawie którego przyznano jej uprawnienie co zostało skonkretyzowane w decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie. Skarżąca spółka nigdy nie była natomiast uczestnikiem stosunku administracyjnoprawnego, którego przedmiotem było udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, gdyż nie o jej uprawnieniu rozstrzygała ta decyzja. To, że spółkę tę łączy z Gminą stosunek cywilnoprawny dzierżawy składowiska oznacza tylko, że posiada ona interes do realizowania swoich praw cywilnych w stosunku do innych podmiotów prawa cywilnego. Skarżąca spółka nie jest natomiast ani nigdy nie była podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie może przeto być też uznana za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W konsekwencji stwierdzić należy, że podmiot nie mający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowo-administracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.