VII SA/Wa 100/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. i Z.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę skargę oddala. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., po rozpatrzeniu odwołania K. i Z.K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r., znak: [...] odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2003r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2003r., znak: [...] nakazującą K. i Z.K. rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego o wym. 1,85 x 3,70 m położonego na działce nr ewid. [...] w J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2003r., znak: [...] nakazującą K. i Z.K. rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego o wym. 1,85 x 3,70 m położonego na działce nr [...] w J. Wyrokiem z dnia 17 maja 2005r. sygn. akt SA/Rz 802/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003r., natomiast wyrokiem z dnia 14 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 979/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W dniu 7 listopada 2006 r. K. i Z.K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją ze względu na uchybienie przez stronę terminu określonego w art. 148 kpa. Decyzja ta - po rozpatrzeniu odwołania K. i Z.K. - została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt [...], który oddalił apelację od wyroku Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt [...], nakazującego H.G. i M.M. oraz K.G. przywrócić stan zgodny z prawem na nieruchomości nr ew. [...] w J. poprzez usunięcie ciągu kanalizacyjnego, na którym usytuowany jest budynek stanowi nową okoliczność, która w dacie rozstrzygania nie była znana organowi, a w konsekwencji podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2003r., znak: [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli K. i K.K. W odwołaniu zarzucili m. in., że organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 6 kpa. Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji wskazał, że wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia 1 grudnia 2005r., sygn. akt [...] zapadł już po wydaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] kwietnia 2003r., znak: [...] kończącej postępowanie w sprawie rozbiórki części budynku gospodarczego. W rezultacie podniósł, że wyrok ten nie stanowi okoliczności istniejącej w dacie wydania badanej decyzji, w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że są one bezpodstawne, gdyż przesłanki wznowienia postępowania określone w przepisach art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 6 kpa nie były przedmiotem oceny organu. Podstawę wznowienia postępowania stanowiła wyłącznie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jako istotną okoliczność organ powołał także fakt, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003r., znak: [...] była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 maja 2005r. sygn. akt SA/Rz 802/03 oddalił skargę. Oznacza to, że kontrolowana przez Sąd decyzja nie była wadliwa, w związku z czym ograniczona jest możliwość uchylenia takiej decyzji w nadzwyczajnych trybach określonych w art. 145 i 156 kpa, przewidzianych dla wzruszenia decyzji wadliwych. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] stała się przedmiotem skargi K. i K.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze K. i K.K. zarzucili zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie, mimo wniosków odwołujących się, wszystkich okoliczności wznowienia postępowania z urzędu oraz na wniosek strony oraz zbadania podniesionych zarzutów, 2. naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie rozpoznania wniosku o wstrzymaniu decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. i wydanie decyzji legalizującej samowolę budowlaną, 3. naruszenie praw przysługujących stronie postępowania administracyjnego, tj. art. 8, art. 9, art. 10 § 1,art. 12 § 1 kpa, 4. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w postaci wszystkich podniesionych zarzutów odwołujących się, które wznawiając postępowanie z urzędu organ administracji winien zbadać, co nakazuje art. 75 § 1 kpa, a składających się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt. 1, 4, 5 i 6 kpa Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji i spowodowanie wznowienia postępowania administracyjnego i wydanie decyzji legalizującej samowolę budowlaną. W obszernym uzasadnieniu skarżący wyrazili niezadowolenie z przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z błędnego ustalenia przez organ kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określonego w art. 148 kpa i niewzięcie pod uwagę innych przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Zaakcentowali konieczność przestrzegania wymogów postępowania administracyjnego w postaci zapewnienia równości wobec prawa, jednolitości poglądów wyrażonych w decyzjach organów, bezstronności postępowania administracyjnego, wyjaśnienia rzeczywistej woli strony oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przede wszystkim należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji, wydana w postępowaniu wznowionym z urzędu przez [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że taką okolicznością może być wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt [...], który oddalił apelację od wyroku Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt [...], nakazującego H.G. i M.M. oraz K.G. przywrócić stan zgodny z prawem na nieruchomości nr ew. [...] w J. poprzez usunięcie ciągu kanalizacyjnego, na którym usytuowany jest budynek. Należy w tym miejscu podnieść, że stosownie do art. 149 § 1 i 2 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Formalna ocena podstaw wznowienia dokonywana przez organ przed wznowieniem postępowania w drodze postanowienia nie może obejmować materialnoprawnego przedmiotu sprawy, a badanie przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia jest niedopuszczalna. Jedynie wszczęcie postępowania wznowieniowego umożliwia merytoryczne zbadanie sprawy w kontekście okoliczności mogących stanowić przyczyny wznowienia. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że powołany wyżej wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia 1 grudnia 2005 r. mógł stanowić przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 1 pkt 5 kpa i - choć w ocenie Sądu z samego zestawienia dat wynikało, że trudno będzie uznać tę okoliczność za przyczynę wznowienia - wznowił postępowanie administracyjne w celu zbadania istnienia przedmiotowej przyczyny. Jak słusznie podniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa ma miejsce wówczas, gdy ujawnione zostały nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dacie orzekania przez organ administracji publicznej i mają istotny wpływ na ocenę merytoryczną sprawy oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nie ulega zatem wątpliwości, że wspomniana okoliczność o charakterze nowym musiała istnieć w dacie wydawania decyzji. W rozstrzyganej sprawie przedmiotem oceny było zatem prawidłowe ustalenie, czy wspomniana okoliczność w postaci wyroku Sądu Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia 1 grudnia 2005 r. ma charakter nowy, istniała w dacie wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2003r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2003r i nie była znana organowi, przy czym wszystkie te przesłanki powinny nastąpić łącznie. Z akt postępowania administracyjnego wynika bezspornie, że wyrok Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt [...] został wydany w dniu 1 grudnia 2005r. Tymczasem ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kończąca postępowanie w przedmiocie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku gospodarczego została wydana w dniu [...] kwietnia 2003r., a zatem znacznie wcześniej. Także nieprawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia 20 lipca 2005 r. został wydany ponad rok od wydania decyzji rozbiórkowej. W rezultacie należy przyjąć, że cytowany wyrok Sądu Okręgowego w [...] nie istniejący w dacie orzekania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może stanowić przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Dlatego w ocenie Sądu organy słusznie odmówiły uchylenia cytowanej decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2003r., w związku z czym zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję należy uznać za prawidłowe i zgodne z prawem. Zdaniem Sądu działanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który po odmowie wznowienia postępowania na wniosek K. i K.K. ze względu na uchybienie terminu określonego w art. 148 kpa wznowił z urzędu postępowanie administracyjne należy uznać za przejaw dobrej woli organu, który podjął próbę wzruszenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę z dnia [...] kwietnia 2003 r. z urzędu. Działanie to nie przyniosło oczekiwanych rezultatów ze względu na brak spełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, co w sposób oczywisty wynika z akt sprawy. Zarzuty skarżących odnoszące się do zachowania terminu określonego w art. 148 kpa wskazują na niezrozumienie w dużej mierze charakteru decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia. Odnoszą się one bowiem przede wszystkim do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. odmawiającą wznowienia postępowania ze względu na uchybienie przez stronę terminu określonego w art. 148 kpa, która nie jest przedmiotem niniejszej skargi. Po wydaniu przedmiotowych decyzji organ wznowił postępowanie z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i do przesłanek zakreślonych tym przepisem sprowadzało się zarówno badanie przyczyny wznowienia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, jak też kontrola legalności prowadzonego postępowania dokonywana przez Sąd. Wprawdzie postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu, (por wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. akt FSA 1/99 publ. ONSA 2000/2/45), tym niemniej z akt postępowania wynika, że takie przesłanki w dacie orzekania przez organy nie zaistniały, zaś organ nie ma obowiązku dokładnego analizowania z urzędu każdej przesłanki wznowieniowej, gdy z akt sprawy nie wynika prawdopodobieństwo ich wystąpienia. Z tej przyczyny za niezasadne należy uznać zarzuty skarżących wskazujące na niezbadanie przez organ we wznowionym postępowaniu wszystkich przesłanek określonych w art. 145 § 1 kpa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących należy wskazać, że ogólnikowe ujęcie naruszenia prawa w postaci błędnego ustalenia stanu faktycznego i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności wznowienia postępowania oraz podniesienie konieczności przestrzegania reguł postępowania administracyjnego bez odniesienia tych zarzutów i postulatów do konkretnych okoliczności świadczących o istotnych uchybieniach procesowych i w zakresie prawa materialnego nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd - jak podniesiono na wstępie - z urzędu bierze pod uwagę wszelkie okoliczności mogące stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Nie można podzielić zarzutu K. i K.K. dotyczącego naruszenia uprawnień stron postępowania administracyjnego określonych w art. 8, art. 9, art. 10 § 1,art. 12 § 1 kpa oraz prawa procesowego w postaci art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało - w ocenie Sądu - przeprowadzone prawidłowo i z zachowaniem obowiązujących reguł określonych w kpa, w szczególności przepisami art. 7, 77 i 80, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 2 kpa. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje również zarzut strony dotyczący niewstrzymania wykonania decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. i wydania decyzji legalizującej samowolę budowlaną. Złożenie bowiem wniosku o wstrzymanie wykonania nie wpływa na merytoryczną zawartość rozstrzygnięcia, natomiast wydanie decyzji legalizującej samowolę budowlaną w ogóle nie należy do zakresu postępowania wznowieniowego. Niewątpliwie celem K. i K.K. jest wzruszenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2003r., znak: [...] nakazującą rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego o wym. 1,85 x 3,70 m położonego na działce nr ewid. [...] w J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i temu celowi służą wszelkie inicjowane przez skarżących postępowania. Należy jednak zaakcentować, że kontrolowane postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny i sformalizowany znacznie bardziej niż tzw zwykłe postępowanie administracyjne. W rezultacie nie każda okoliczność podniesiona w takim postępowaniu może być uznana za podstawę do jego wszczęcia, prowadzenia i w ostatecznym rezultacie wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, co - w kontekście zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa - należy traktować jako wyjątek. Dodatkowo nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest fakt, że legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003r. była już kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 17 maja 2005r. oddalił skargę, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 979/05 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydanie prawomocnego wyroku Sądu Administracyjnego, który ocenił kontrolowaną decyzję jako zgodną z prawem wpływa na ograniczenie możliwości weryfikacji tej decyzji w trybach nadzwyczajnych. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.