VII SA/Wa 100/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] września 2008r. Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Z. G., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż Z. G. pismem z dnia 21 sierpnia 2008 r. zwrócił się do Urzędu Miasta S. o potwierdzenie w formie zaświadczenia, że w miesiącu lipcu 2005 r. miało miejsce zalanie pomieszczeń w UM S., w których przechowywana była dokumentacja archiwalna oraz potwierdzenie, że zniszczeniu uległa dokumentacja kancelaryjna z dnia 13.01.2000 r. Prezydent Miasta pismem z dnia 28 sierpnia 2008r. wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego lub podania przepisu prawnego dającego podstawę takich starań. W odpowiedzi Z. G. wyjaśnił, iż jako inwestor budynku przy ul. [...] w S. złożył w dniu 13 stycznia 2000 r. w Kancelarii Urzędu Miasta S. zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku wraz z załącznikami. Urząd Miasta na podstawie w/w zawiadomienia wydał zaświadczenia o samodzielności lokali, a obecnie Prezydent Miasta S. twierdzi, iż w/w budynek jest nadal w trakcie budowy, gdyż w dokumentacji UM S. brak jest zawiadomienia o zakończeniu budowy. Z. G. wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Przewodniczącego Rady Miasta S. zostało złożone pismo [...], z którego wynika, iż z powodu zalania pomieszczeń UM w lipcu 2005 r. część dokumentacji uległa zalaniu i z powodu braku dziennika korespondencyjnego nie można stwierdzić faktu przekazania korespondencji z dnia 13 stycznia 2000 r. do określonego wydziału. Z. G. podniósł, że jako inwestor budynku zobowiązany do zawiadomienia o zakończeniu budowy, z którego to obowiązku wywiązał się w dniu 13 stycznia 2000 r., ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, które potwierdza fakt zalania pomieszczeń UM, podczas których uległa zniszczeniu dokumentacja potwierdzająca przekazanie jego zawiadomienia o zakończeniu budowy do określonego wydziału. Prezydent Miasta S. stwierdził, iż Z. G. nie wykazał swojego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego ani nie wskazał przepisu dającego podstawę prawną takich starań, wobec czego należało odmówić wydania zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] października 2008r., po rozpoznaniu zażalenia Z. G. na postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2008r., utrzymało w mocy w/w postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż w złożonym zażaleniu Z. G. stwierdził, że organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z. G. podniósł też, że Kierownik Referatu Budownictwa UM S. A. O. działając w interesie prawnym J. L. wielokrotnie wydawał pisma na temat braku w rejestrach UM S. zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku przy ul. [...], służące jako dowód w postępowaniach sądowych. Dzięki pismom stwierdzającym, że pierwszy inwestor Z. G. nie zawiadomił o zakończeniu budowy i przedmiotowy budynek traktowany jest jako budowa, J. L. skutecznie unika uiszczenia na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej należności na utrzymanie części wspólnych nieruchomości w wysokości ponad 150 tys. zł. Organ odwoławczy wskazał, że z pisma Z. G. z dnia 21 sierpnia 2008r. wynika, że wnosi on o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt zalania w miesiącu lipcu 2005r. pomieszczeń Urzędu Miasta S., w których przechowywana była dokumentacja archiwalna oraz o potwierdzenie, że zniszczeniu uległa dokumentacja kancelaryjna z dnia 13.01.2000r. Organ stwierdził, że żądanie to nie znajduje oparcia w przepisie art. 217 kpa. Zakres przedmiotowy zaświadczenia w rozumieniu art. 217 kpa nie może być rozumiany dowolnie, zaświadczenie takie, w powiązaniu z wymogiem uprawdopodobnienia interesu prawnego wnioskodawcy, nie będzie zatem aktem obejmującym wszystkie zdarzenia o znaczeniu faktycznym dla ubiegającego się, ale aktem mającym na celu urzędowe potwierdzenie określonych faktów, lub stanu prawnego wymaganego przez prawo, względnie potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego ze względu na interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zatem przedmiotem zaświadczenia nie mogą być opisy zdarzeń nadzwyczajnych czy losowych, jak również potwierdzenie nieprawdy. Za takie należy uznać fakt zalania w lipcu 2005r. pomieszczeń UM S., jak również to, iż niewiadomym jest, czy podczas tego zdarzenia doszło do zniszczenia dokumentacji właśnie z dnia 13 stycznia 2000r., o potwierdzenie czego w formie zaświadczenia wnosi strona. Dodatkowo organ podniósł, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić także wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 kpa. Zdaniem SKO w S. w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że żaden przepis prawa nie nakazywał wydania żądanego zaświadczenia, jak również Z. G. nie wykazał interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego, postanowienie Prezydenta Miasta S. z [...] września 2008r. jest więc prawidłowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2008 r. złożył Z. G., ponownie podnosząc, że w dniu 13.01.2000 r. jako inwestor budynku przy ul. [...] w S. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy wraz z wymaganymi załącznikami, na którego kopii kancelaria potwierdziła przyjęcie pisma. Na podstawie złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz inwentaryzacji lokali Prezydent Miasta S. wydał dwa zaświadczenia o samodzielności lokali w w/w budynku w 2001 i w 2003r., natomiast funkcjonariusz publiczny - Kierownik Referatu Budownictwa UM S. działając w interesie J. L. wielokrotnie wydawał pisma na temat braku w rejestrach UM S. zawiadomienia o zakończeniu budowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uwzględnił skargę. Stosownie do treści art. 217 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanego dalej: kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przesłanki wydawania zaświadczeń zostały określone w art. 217 § 2 kpa, zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zauważyć trzeba, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa ustawodawca w art. 218 § 1 kpa nałożył na organy obowiązek wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Stosownie do treści art. 218 § 2 kpa przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Uregulowane w dziale VII ("Wydawanie zaświadczeń") kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, zwane też postępowaniem zaświadczeniowym, jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie nie budzi jednak wątpliwości, iż w postępowaniu tym, w sprawach nieuregulowanych w dziale VII, stosuje się odpowiednio przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, w szczególności: przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63 kpa), przepisy dotyczące postanowień (art. 123 - 126), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141 - 144), stosuje się również zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, takie jak: zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, zasada udzielania pomocy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 26 marca 1997 r., III RN 9/97, OSNAP 1997, nr 20, poz. 395 Lex nr 30079; G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. LEX, 2007, wyd. II). W postępowaniu administracyjnym, a więc również w postępowaniu zaświadczeniowym, organy administracji publicznej obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, która została sformułowana w art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Ustalenie treści żądania wnoszącego podanie ma zasadnicze znaczenie, bowiem wyznacza ono stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, przy czym organ związany jest tym żądaniem i nie może sam go modyfikować. Zgodnie z art. 63 § 2 kpa każde podanie powinno zawierać żądanie, przy czym wymóg wskazania żądania oznacza, iż chodzi o takie jego sprecyzowanie, aby nie było żadnych wątpliwości co do zamiaru i intencji wnoszącego podanie. W razie wszczęcia postępowania na wniosek danego podmiotu obowiązkiem organu administracji jest zatem w pierwszej kolejności dokładne ustalenie treści żądania, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Jeśli wniosek o wszczęcie postępowania pozostawia jakiekolwiek wątpliwości, obowiązkiem organu, do którego został on złożony, jest podjęcie z urzędu czynności w celu wyjaśnienia rzeczywistej woli osoby występującej z określonym wnioskiem. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że stosownie do art. 9 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że prowadząc niniejsze postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia na wniosek Z. G. organy uchybiły omówionym wcześniej ogólnym zasadom postępowania administracyjnego. Uchybienia te polegają zdaniem Sądu na tym, iż organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, jaka dokładnie była treść żądania skarżącego. Zarówno Prezydent Miasta S., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przyjęły, iż intencją Z. G. było uzyskanie zaświadczenia, że w lipcu 2005 r. nastąpiło zalanie pomieszczeń w Urzędzie Miasta S., w których przechowywana była dokumentacja archiwalna oraz potwierdzenie, że zniszczeniu uległa dokumentacja kancelaryjna z dnia 13 stycznia 2000 r. W konsekwencji organy uznały, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu takiego zaświadczenia. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że wydanie tego typu zaświadczenia nie wchodzi w zakres działania organów administracji publicznej, bowiem przedmiotem zaświadczenia nie mogą być opisy zdarzeń nadzwyczajnych czy losowych, jak również potwierdzenie nieprawdy. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie treść żądania skarżącego nie była jednakże tak jednoznaczna, jak uznały organy. Wprawdzie z samego wniosku Z. G. z dnia 21 sierpnia 2008r. rzeczywiście wynika, że wnosi on o potwierdzenie w formie zaświadczenia, że w lipcu 2005r. miało miejsce zalanie pomieszczeń w UM S., w których przechowywano dokumentację archiwalną oraz potwierdzenie, że zniszczeniu uległa dokumentacja kancelaryjna z dnia 13 stycznia 2000r., ale trzeba też zwrócić uwagę na treść pisma z dnia 8 września 2008r. W piśmie tym skarżący wskazał, że jako inwestor budynku przy ul. [...] w S. złożył w dniu 13 stycznia 2000r. w Kancelarii Urzędu Miasta S. zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku, a obecnie Prezydent Miasta S. twierdzi, że budynek ten nadal jest w trakcie budowy, gdyż w dokumentacji urzędu brak jest zawiadomienia o zakończeniu budowy. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji skarżący podniósł też, że dzięki pismom organów stwierdzającym, że nie zawiadomił on o zakończeniu budowy, J. L. skutecznie unika uiszczenia na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej należności na utrzymanie części wspólnych nieruchomości w wysokości ponad 150.000 zł. Mogłoby to wskazywać, że rzeczywistą wolą skarżącego było uzyskanie zaświadczenia, iż w dniu 13 stycznia 2000r. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy (tak zresztą skarżący oświadczył na rozprawie) i być może w takim kontekście należałoby oceniać możliwość wydania zaświadczenia oraz interes prawny Z. G. w uzyskaniu takiego zaświadczenia. Pomimo tego, iż treść żądania nie była jednoznaczna, organy nie podjęły żadnych czynności w celu bezspornego ustalenia rzeczywistej woli wnioskującego o wydanie zaświadczenia, co prowadzi do uznania, iż organy uchybiły obowiązkowi właściwego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. Ujawnione naruszenia powodują uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2008r. z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku.